专家建言：加快土地改革 推进区域协调发展

国家发改委副秘书长范恒山、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林等国内著名专家学者在近日举行的“中国区域经济50人论坛”第五次专题研讨会上围绕“贯彻落实十九大精神，促进区域协调发展”这一话题阐述了各自观点。

国家发改委副秘书长范恒山：

进一步强化区域政策的地位与作用

十九大报告提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。对这一判断要有正确认识。要看到，在快速前进、不断强大的发展过程中存在的“不平衡、不充分”问题，要将经济总量的提升与解决“发展的不平衡、不充分”问题有机结合起来。要贯彻落实好区域协调发展战略，就必须重视以下四个方面研究：

第一，基于新的环境特征、新的发展理念、新的工作任务要求，进一步优化区域空间格局划分。

从新的环境特征看，由于经济机制的变化，区域空间方面呈现一些新特点：一是地区间发展比较快速的形成轮换，有的原来发展较好的板块出现衰退现象，而有的原来十分落后的板块现在借助新产业新动能实现后来居上；二是空间的距离已不成为主要问题，通过区域合作、市场配置以及通信工具、高速铁路等手段能轻易化解；三是地区间超地理连接的经济融合或跨区域经济合作日益成为重要发展形态，产业转移与承接、“飞地经济”、合作园区、对口协作等打破地理隔离，把同类型经济或优势互补性强的经济板块连接在了一起。此外，原有部分区域板块的划分本身也存在着一定的问题。基于这些新的环境特征，原有的区域空间板块格局划分是否有必要进行研究调整？从新的发展理念看，中央提出了创新、协调、绿色、开放、分享五大发展理念，把这五大理念的落实与一些区域的基础特点或比较优势结合起来考量，现有的区域板块划分的不足就显现出来了。比如实行绿色发展，一些原有的生态良好地区的地位就凸显出来了。在区域板块的划分上，原来可以不考虑生态地带的支撑，而现在，相应建设生态屏障地带或者把生态屏障地区纳入进来就成为了产业发达地区必须考量的重要内容。

从新的发展理念要求看，现有的区域板块空间格局划分是否也值得研究调整？从新的工作任务看，一是国家实施了主体功能区战略和制度，依据各地区的资源环境存在能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确了功能定位；二是经过这些年的发展，各个地方在经济基础、产业动能、发展潜力等方面体现出明显的差异，地区间的经济联系性和互补性状况也发生了变化；三是基于现实基础和发展需要的考量，国家赋予了不同地区在发展、改革、转型等方面新的任务和要求，一些地区在推进质量效率动力变革，建设现代经济体系方面体现出较强的优势；等等。

第二，要着眼于分类指导和一体联动、重点引领和全面发展的有机结合，推动形成点、圈、线、块协调联动的区域经济发展新格局。

点，主要是培育和建设新区、各类试验区示范区这样的功能平台，充分发挥它们的支撑引领作用。圈，主要是推动建设以一定地域范围为基础的跨地区、跨城市的经济区。线，主要是依托大江大河和沿海、沿重要交通干线，培育壮大经济轴带。如推动长江经济带发展、建设淮河生态经济带等等。块，就是进一步强化对现有区域板块的分类指导，同时综合考量各种因素，进一步优化区域板块的空间划分。点、圈、线、块联动的核心在于实现分类指导和一体联动的有机结合、重点突破与全面发展的有机结合，从而把地区的自主创新发展和区域的协同发展有机结合起来，推动区域发展形成新局面。

在这个方面有一点需要重视的是，既要发挥已有的平台和载体的支撑引领和带动作用，又要着眼于增强促进区域协调发展的新动能，培育一些新的重要平台和载体。从现实看，要注重两个方面的规划建设：一是重要湾区的建设。粤港澳大湾区的建设已经提上国家的议事日程，这里的综合基础条件比较优越，规划建设得好，能够使之成为全世界的头号湾区和最重要的创新基地。但建设起来有很大难度，难在这个湾区存在着几种不同的社会制度、经济制度和法律制度，协同推进存在制约。以前这一地区存在的主要问题就是协同性不够，不仅存在同质竞争，也存在着市场分割、行政封锁和各自为战。如果不解决一体联动、协同发展问题，把粤港湾大湾区建设好就比较难。二是城市群的发展。城市群发展在促进区域协调发展中的作用日益凸显，区域协调发展的关键是城乡融合和协调发展，而城市群在推动城乡融合协调发展中起着关键作用，而在城市群发展中，中心城市又起着核心作用。要根据全国空间开发的总体战略要求，着眼于推进城乡协调发展继而区域协调发展，优化中心城市的设置，强化中心城市带动重要城市群和区域板块加快发展、协同协调发展的作用。努力形成以中心城市为引领，以城市群为主体形态带动城乡融合发展的良好格局。

第三，要注重总结部分地区借势超常发展的经验，探索加快缩小地区差距的新路径。

这些年地区间发展兴衰更替呈加速状态，尤其是近十年来表现得非常明显。一些以传统产业为支撑长期处于落后状态的地区，借势新经济、新科技，依靠新模式、新路径，成功摆脱原有产业基础和经济基础的羁绊，做到了经济体系的重造或新经济体系的构造，在一些方面实现超越而处于相对领先的位置，带来了经济的快速发展。可以说，这些地区挣脱原有包袱，避开落后基础和不利条件，借势发展、合作发展，在比较短的时间完成了追跑到并跑再到领跑的过程。从推进经济可持续发展角度看，这方面的经验要好好总结；从促进区域协调发展的角度看，这方面的经验更要好好总结。通过总结，我们可以探寻到加快缩小地区差距的新路径。

第四，要把区域政策摆放在国家经济政策更加突出的重要位置。

十九大报告指出，要创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。区域政策与财政货币产业政策并列放到了重要位置，这是这些年实践探索的重要成果。事实上，解决我们面临的“不全面不充分”问题、促进经济社会可持续发展，必须高度重视区域政策，充分发挥区域政策的作用。为什么区域政策特别重要？因为区域是一切经济社会活动的落脚点，而各区域具有的资源禀赋，所面对的发展基础是不一样的。所以，对不同区域的分类指导既是发挥比较优势的需要，也是促进协调发展的需要。这就决定了除特殊情况外，一切政策都要考虑区域的特征，而从区域特征出发所实施的政策就是区域政策。因此，在指导思想上应该把统一的或“一般粗”政策制定和“一刀切”的政策实施作为特例，而针对不同区域细化相关政策，增强针对性、体现区别性应该是我们把握各类政策实施的常规性要求。我们在整体上对有关政策应有一个明确的指向，如积极的财政政策、稳健的货币政策等等。但是这些政策在具体区域实施的过程中，需要考虑具体的情况，不能够搞刚性的一刀切，否则就会切出问题。现在区域政策已摆放到很重要的位置，但在实际操作中还要做一些深化、细化和实化的工作，使其在促进经济社会发展和区域协调发展上发挥最大效能。同时进一步通过实践提升区域政策的重要地位。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林：

以加快城镇化为基础形成区域协调发展新格局

十九大报告提出，要“以城市群为主题构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇布局”。当前，要深入研究城镇化与区域协调发展的内在关系。例如：城镇化是不是区域协调发展的本质特征？从实际经济生活看，不同区域发展的程度与城镇化进程、水平、质量、布局是直接相关联的。城镇化是不是区域协调发展的“最大红利”？过去城镇化加快推进成为区域发展的重要动力之一，未来10年左右甚至更长时间，城镇化仍将是我国区域协调发展的“最大红利”所在。要不要把城镇化作为区域协调发展的重大任务？实现区域协调发展，离不开城镇化和城乡一体化的重大制度创新，这一点看得越来越清楚。当前有三个关键问题亟待解决。

第一，城镇化发展的不平衡不充分是区域协调发展的突出矛盾

从我国实际经济生活看，区域发展差距有城市之间发展的差距，但更重要的体现在农村发展的差距上。比如，2016年，广东珠三角人均GDP达到11.43万元，是贵阳市人均GDP的1.81倍，却是贵州以农村为主的毕节市（城镇化率仅为30.90%）人均GDP的4.6倍。城镇化不平衡不充分成为区域协调发展的突出矛盾，这就需要明确以城镇化推动区域统筹协调发展的大思路。

1.区域协调发展的基础在于城镇化。城镇化的实质是城乡资源的自由流动以及公共服务的平等享受，这两方面都是决定区域协调发展的重大因素。从我国情况看，城镇化发展在很大程度上决定了区域协调发展的进程。我分析了华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北几个区域的数据，结果表明，2016年，华北地区城镇化水平最高（68.03%），其人均GDP也最高（76781.80元）；西南地区城镇化水平最低（46.11%，低于全国57.35%的平均水平），相应的其发展程度也最低（人均GDP仅为39605.60元，低于全国53817元的平均水平）。

几个区域的对比分析充分说明，我国发展上呈现“东中西”差距，其实质是城镇化进程上也呈现“东中西”差距，也就是说城镇化水平越高的区域，发展程度越高。

2.打造合理城市群的基础在于城镇化。十九大报告明确提出了“以城市群为主体”。什么是合理的城市群格局？不能“进城像欧美，出城像非洲”。从现实情况看，如果缺乏有质量的城镇化支持，城市群发展恐怕会把农村发展的要素吸走，产生“虹吸效应”，不仅制约了农村发展，反而扩大了区域差距。比如，珠三角城市群已经形成了规模，但由于粤东西北的城镇化率比较低，2016年粤东西北地区城镇化率分别为60.02%、42.68%和47.85%，远低于珠三角城镇化率84.85%。因此，城市群发展的实质是城镇化，形成合理的城市群格局，离不开高水平、高质量的城镇化。

3.以城镇化形成合理的区域协调新格局。改革开放以来，我国在推进区域协调发展上，更多的是以做大经济总量为导向，以鼓励地方竞争为途径，以产业布局为突破，城镇化水平滞后于工业化水平。其结果是，我国虽然开始进入到工业化后期，但当前不足60%的城镇化水平与中后期应当达到的70%左右的城镇化水平，有很大的差距。

推进新阶段的区域协调发展，需要在城镇化上做文章，形成以城镇化为基础推动区域协调发展的新格局。在这个格局下，尽管不同区域的城镇化水平会有所差距，区域发展会有差距，但这是建立在不同要素禀赋、不同产业布局基础上的，以制度基本平等、公共服务水平大致相当为重要特征的区域经济发展新格局。这个格局能够满足不同群体的不同需求，能够保障人民对美好生活的追求。也就是说，未来几年，建立在城镇化基础上的区域协调发展将是一个新的形态。

第二，城镇化是新时代推动区域协调发展的“最大红利”

推进区域协调发展的路径，十九大报告已经说得很清楚，就是“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，“加快农业转移人口市民化”。从现实情况看，城镇化是当前乃至今后中长期区域协调发展的“最大红利”。

1.城镇化自身还有巨大空间，而且正处于转型升级的关键期。过去10年来，我国城镇化快速推进，规模城镇化率2016年达到57.35%。尽管如此，我国城镇化率还有相当大的空间。到2020年，规模城镇化率有望达到65%左右，到2030年有望达到70%左右。这是新型城镇化最大的空间所在。纵观全球，没有哪个国家还拥有这么大的城镇化发展空间。

2.城镇化蕴藏着巨大的市场空间。以消费为例，2016年我国城乡居民消费差距已经缩小到2.72∶1（29219∶10752），将近三个农村居民消费才相当于一个城镇居民消费。如果人口城镇化速度能明显提高，并使进城的农民工享受城镇人口的公共服务和公共设施水平，其消费水平大体达到城镇居民的平均水平，将释放巨大的消费潜力。

3.城镇化促进经济、社会、文化协调发展还有巨大空间。以产业发展为例，城镇化带来消费结构升级，新型城镇化和乡村振兴的融合，将形成产业结构变革的巨大空间。城镇化比较好的区域，大都能形成城乡联动、产业联动的新格局。前几日，我在佛山看到，传统的加工制造开始退出，以研发为重点的生产性服务业成为发展的重点，这座城市开始从生产制造型城市向服务型城市转变。再以平均教育年限为例，目前城乡劳动力受教育年限差距比较大。有数据显示，中国城镇学生上高中的比例达到93%，但农村仅为37%。在加快城镇化中提高农村劳动力受教育年限，还有相当大的空间。

第三，形成区域协调发展新格局重在推动城镇化的制度创新

未来几年是我国加快区域协调发展“攻坚期”。以城镇化转型升级尽快形成区域协调发展新格局，关键在于加快城镇化的制度创新。十九大报告提出，要“加快农民转移人口市民化”。面对新情况，要按照十九大报告的要求，推进农民工市民化进程，而不是让农民工再农民化。

1.以户籍制度为重点推进结构性改革。城镇化核心问题是规模城镇化与人口城镇化的缺口较大，这表明城镇化的质量亟待提高。根据发达国家经验，2016年，我国规模城镇化率已经达到57.35%，已经处于城镇化加速发展的中后期阶段。但我国人口城镇化率仅为41.2%，还处于发达国家城镇化发展的起步不久阶段。打破掣肘城镇化的因素，关键在于结构性改革，尤其是加快以居住证取代户籍制度改革，并带动相关的结构性改革。从现实情况看，城乡二元户籍制度存在的历史条件发生了根本性变化，到2020年，全面实施居住证制度，让城乡二元户籍制度退出历史舞台的条件总体成熟。关键是在试点基础上，尽快总结经验，在全国有序推开。

2.同步推进基本公共服务均等化和农村土地改革。推进户籍制度改革，需要具备两个基本条件。一是加快基本公共服务均等化。“十三五”要实现城乡社会保障制度统一和对接，基本形成城乡一体化的基本公共服务体制安排，使得城乡居民可以根据职业选择等在城乡间自由流动，使城乡更多地成为一种职业分工而不是社会分层。二是农村土地制度改革，尽快落实农民土地财产权。城乡结构问题，是我国经济转型中的重大结构型问题，其中土地制度是最大掣肘。落实农民土地财产权，盘活农村土地资源，可以使农民能够带着财产进城，也能够带着财产推进农业规模化和市场化，由此成为区域协调发展的巨大红利。这就需要加快推进允许农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地的法人财产权抵押、担保、转让，由此落实农民土地财产权。

3.重点在“三中”方面下功夫。一是中西部地区。随着相当多的农民工返乡创新，中国劳动力人口流动有可能出现趋势性变化。中西部地区城镇化将迎来重要的机遇，需要通过政策引导和制度创新加快推进。二是中小城镇。未来几年城镇化水平提升和质量提升的主要空间在于中小城镇。重点在于推动公共资源配置向中小城镇倾斜。三是中小企业。这是吸纳农村转移人口的主要载体。通过市场开放、公平竞争等，使中小企业尽快发展起来，将为中西部地区和中小城镇注入强大动力。