出清“僵尸企业” 人大高官建议设立破产管理局

第一财经 胥会云

为加快“僵尸企业”市场出清，实现企业依法破产或依法重整，全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵建议设立破产管理局，作为司法部代管的国家局或内设局。

5月29日，吴晓灵在第五届金融街论坛上表示，“僵尸企业”不能市场出清是中国经济结构调整的重大障碍。而“僵尸企业”可以存续的一个原因，是现行企业破产制度不健全，社会保障制度不完善，生产要素市场发展滞后，各项政策措施不配套，致使政府、企业、银行、法院，对“僵尸企业”市场出清望而生畏，对企业依法破产或依法重整更是很少问津。

破产管理局如何设置?

中国政法大学企业重组与破产研究中心主任李曙光在2010年就曾呼吁，建议中国尽快设立破产管理局。

他告诉第一财经记者，相对于2010年的状况而言，现在设立破产管理局的条件更成熟，需求也更迫切。

不过，与吴晓灵提出将破产管理局作为司法部代管的国家局或内设局不同，李曙光提出了另外一种构想——破产管理局可以作为国务院直属的一个政府部门，同时采用两级架构，在省级层面设立派出机构。

“僵尸企业出清涉及到职工安置等多方面问题，由政府来协调处理更有利，也更符合中国特色。”李曙光说。

破产管理局应该做些什么?李曙光告诉记者，其职能包括几个方面，比如追踪破产法实施，整理法律实施数据，为制定和实施决策提供依据;负责破产法实施中操作规程的制定以及为立法的修改提供建议，不断提升立法水平;追踪董事、监事和高管落实公司法规定的诚信义务情况;作为公共管理人管理个人破产案件等。

“也包括破产受理之后的监管，在企业空账期，监管企业资产不流失，指定资产管理人，保障债权人利益。”李曙光说。

设立破产管理局，要解决的核心问题，是利用市场机制、依法依规实现市场出清。同时纠正信用定价体系扭曲，更好地发挥市场机制的优胜劣汰功能，促进经济转型升级。

破产法实践中“失灵”?

当天发布的一份名为《加强破产法实施、依法促进市场出清》的研究报告，列举了一组数据，显示出中国推进破产清算这种市场化处置方式，依然存在诸多挑战。这份研究报告由清华大学国家金融研究院联合中国政法大学破产法与企业重组研究中心共同完成。

2007年新破产法实施后，全国各级法院审理的各类破产案件结案数量呈明显下滑趋势，由实施前的4000余件降为2014年的2059件。

与发达经济体相比，我国破产案件数量明显偏低。美国每年商业性质的破产案件结案数量约为3.93万件，是我国年平均审结企业破产案件数量的10.4倍。西欧国家中英国公司年破产数量平均为1.8万家，德国公司年破产数量平均近3万家，法国公司年破产数量平均为5.5万家，均远高于我国年平均审结企业破产案件数量。

研究报告还显示，我国2014年通过非司法程序退出市场的企业占比巨大，适用破产程序的企业占所有退出市场企业的比例不足0.4%，大部分资不抵债的企业在退出市场时并未适用破产程序。

我国新破产法从2007年实施至今，经历了2008年的国际金融危机，以及目前的经济新常态。虽然每年都有不少企业退出市场，但是企业更多的是采用行政上的注销、吊销方式来退出市场，而不是司法上的破产方式。

李曙光说，这其中有制度原因、文化原因，也有整个执行体系的原因。而这些原因，也解释了我国破产法实施后，全国各级法院审理的破产案件结案数量明显下滑的原因。

“文化上中国人对破产比较忌讳，谈破色变;执行体系上我们没有一个政府部门来推进，破产管理人的管理不那么规范等等，很多原因。”李曙光说。

研究报告将之归结为三大类：

一是各方缺乏适用破产法的意愿。主要表现在社会对破产法的认识存在误区，地方政府出于维稳和政绩的需要干预企业破产;国有企业破产动力严重不足;民营企业对破产适用缺乏积极性;银行等金融机启动企业破产程序积极性严重不足，法院也不愿受理破产案件。

二是法治体系建设滞后。从立法方面看，尚未建立个人破产制度，未对经营性事业单位的破产作出规定，对仲裁与破产程序的关系规定缺位，与劳动法相关制度衔接不畅;从司法方面看，破产案件涉及主体多、法院顾虑较多，法院处置破产案件缺乏独立性、审理破产案件法官的专业性不足、法官考核体系存在缺陷、破产管理人选任机制错位、债权清偿执行上也存在诸多困难。

三是配套制度仍需完善。政府介入方式尚在探索，程序规范和协调效力难以保障;社会保障制度不健全，职工安置比较困难;破产重整企业融资困难;企业信用维护和修复机制不完善;税收配套政策有待完善。

近日，中国人民大学重阳金融研究院执行院长王文撰文称，从其调研经验看，对破产的承受力大体有以下规律：一是新兴行业如互联网、医药研发、服务行业对企业破产的承受力，远比传统的矿产、能源、机械制造类及其他过剩产能的行业要高;二是江浙一带及部分沿海省市对企业破产的社会承受力，要远远高于中西部地区、东北老工业基地的部分市县;三是民营企业对破产后的应对与员工消化能力要比国企更高。

职工分流、下岗职工安置，往往使得社会对企业尤其是国有企业破产清算充满顾虑。李曙光对记者说，二者不应混为一谈。推进破产清算，就是要让市场在资源配置中起决定性作用。“同时可以用社会保障、中央财政安排的1000亿元专项奖补资金等多种方式来解决职工分流安置问题。”

2016年政府工作报告中提出，要采取兼并重组、债务重组或破产清算等措施，积极稳妥处置“僵尸企业”。中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。

3月16日，国务院总理李克强在十二届全国人大四次会议记者会上谈及“去产能”问题时称，中央财政已经为钢铁、煤炭行业职工的转岗安置准备了1000亿元资金，如果有需要还可以增加，此外，地方政府相应的配套资金也要跟上。

5月18日国务院常务会议上，又提出支持去产能过程中分流人员自主创业，为他们从事经营或注册企业提供“绿色通道”便捷服务，并按规定给予税费减免、担保贷款等政策扶持，促进提高创业成功率。