“九龙治水”的改革方向不是“一龙独霸”

王琳

一个基层改革的样本15日得到了《人民日报》的点赞：湖南省长沙市长沙县从2011年起，20多家政府部门的行政执法力量从原单位剥离出来，整合成了商卫食药、农业、城乡建设、社会事务4个行政执法大队。今年年初，在4个执法大队的基础上组成的长沙县行政执法局正式投入运转。

媒体将长沙县此举，形容为“逼出来的治理对策”。当地人有俗语称，“当青蛙在田里的时候，它归农业部门管；跳进水里，就由水务部门管；跑到山上，变成林业部门管；被卖到了菜市场，又成了工商部门管。结果到头来谁都管不好。”集中行使20余家政府部门的行政执法权，首先被认为是应对“九龙治水”和执法空白共存的“老毛病”。

但从改革的内容来看，这一举措，跟近年来的城管改革并无实质区别。“行政执法局”也可视为另一个“城管”的别称。“城市管理局”也好，“行政执法局”也罢，它的核心都在“相对集中统一行使执法权”。问题是，我们应从根源上找到为何城市管理需要执法权的相对集中统一。

首先要看“城市管理局”或“行政执法局”的执法权是从哪里来的。各地做法虽然不尽一致，但基本沿袭的是所谓“非常7＋1模式”。“7”指的是市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理七个方面；“1”指的是当地党委、政府临时授权或委托的，急茬的、难啃的、棘手的活。

再具体而言，就综合执法的路面执法来说，涉及公安的执法权本属公安局，涉及城建的执法权本属城建局，涉及卫生的执法权本属卫计委，涉及工商的执法权本属工商局……对机构齐备的行政系统而言，要为路面发生的违法或违章行为找到对应的职能部门，并不困难。“九龙治水”是个实然的存在，权力的制约本是公权力行使的应有之义。“九龙”改为“一龙”，权力相对集中之后，反而让人心怀忐忑。

一个实证的个案是，2005年1月，广东省政府确定东莞为城市管理综合执法试点；2007年东莞市综合执法局正式挂牌成立，集110多项执法事权于一身。7年后，东莞市城市管理综合执法局被彻底“革命”，不再保留原有建制，职能被卫计局、食药监局等众部门“瓜分”后，仅以城管局内设的综合执法支队形式存在。这也意味着行政执法相对集中处罚权的东莞探索完成了使命，城市管理重回“谁审批谁监管”的路子。

相对集中行使执法权，必然导致管罚分离。各职能部门愿意让渡出去的执法权，也多为不讨好的外勤执法。举例来说，若城建自己就能文明执法的，还有必要让渡给另一个部门吗？城建部门还拥有诸多审批权限，就没见他们“让”过。正是这种“无利蛰伏，有利早起”的病灶，让执法难度较大的外勤执法，都被归于一个“强势”部门——这个部门不管叫什么名字，首先被寄予厚望的，就是要能在执法中善于、敢于啃“硬骨头”。

相对集中行使执法权，也只能部分解决权力分散所导致的效率低下。城管局或执法局毕竟不能替代原有的行政职能部门，如何理顺城管局或执法局与其他行政职能部门的关系，又成了一个新的问题。

作为一种地方改革试点，“九龙”变为“一龙”的实践大可按照制度设计者的意愿向前推进，但别忘了，权力的相对集中并不是目的，而是方法。权力的分立也不是错误，错的是过去有些分权使得各部门之间权责不清。“一龙”也好，“九龙”也罢，关键是权力清单来源上要明明白白，执行上要清清楚楚，监督上要实实在在。

（作者系海南大学法学院副教授）