草原天路收费“合规合法不越权”？

党小学刘文晖高扬

位于河北省张北县境内的草原天路享有“中国66号公路”的美誉，但从今年5月1日起，草原天路“免费游”时代结束。“草原天路按每人次50元标准收取门票费”——几天来，张北县政府发布的收费公告刷爆网络，引起公众质疑：公路怎么摇身一变成了景区？天路能不能收费？张北县能否自行决定收费？对此，记者进行了调查和采访。

两次听证，两种结局

蓝天、白云、草原、风车，草原天路风景如画。但随着张北县政府收费公告的发布，美丽的草原天路近日成了舆论热议的焦点。

草原天路全长132.7公里，蜿蜒曲折、跌宕起伏，犹如一条蛟龙盘踞在群山峻岭之间，沿天路而行分布着桦皮岭、岩片山、白龙洞等多处自然景观，是一条自然风景和人文景观并重的线路，吸引了当地和京津冀蒙大量游客。

草原天路景观带备受青睐，给当地旅游发展带来机遇，张北县政府一度加大建设力度。张家口市同样高度重视，市委市政府多次督导提升旅游品质。之后，张北县决定成立“草原天路旅游开发有限公司”进行开发，提出建成国家5A级旅游景区，打造“中国最美风景道”。

今年4月14日，张北县物价局发布《关于召开制定草原天路风景名胜区门票价格听证会有关情况的公告》，物价局成本调查队按照风景名胜区实际投资及运营费用进行成本监审，经审核景区门票成本为51.25元/每人次(不含税)，拟定门票价格为50元/人次。

4月29日，张北县物价局召开听证会。次日，物价局作出批复称，经报请县政府批准，门票价格为50元/人次，“自发文之日起施行”。

收费，不是一时冲动，亦非第一次提出。2015年6月，张家口市物价局就曾决定召开制定草原天路景区门票价格听证会，当时审核的门票成本为67.65元/人次（不含税），拟定门票价格为80元/人次。由于各项服务设施尚未完善，当地“经研究，暂不制定草原天路景区门票价格”。

去年审核成本为67.65元/人次，由市物价局召开听证；今年审核51.25元/人次，由县物价局召开听证。门票成本降低16元，听证部门从市级降到县级，收费去年搁浅今年推行……一时间，天路收费引起公众热议，受到“于法无据”的质疑。

记者从张北县政府网站查阅到，该县对草原天路景区项目的开发经济效益分析认为，年利润726万元，投资利润率21.1%，投资回收期4年。

记者从全国企业信用信息公示系统查询到，2014年3月，“草原天路旅游开发有限公司”注册成立，注册资本5000万元，由张北县旅游开发总公司出资组建；2015年2月，北京宏美龙脊旅游发展有限公司成立，注册资本也是5000万元；2015年3月，张北县联合北京宏美龙脊旅游发展有限公司合作开发，组建“草原天路旅游有限责任公司”。也就是说，北京这家公司仅成立一个月就与张北县达成合作，组建新公司共同经营开发草原天路项目；决定组建新公司仅3个月，张家口市物价局就于2015年6月召开了第一次收费听证会。

对于草原天路收费，新浪网进行了调查。截至5月10日上午10点，投票人数超过2.4万人，92.6%的受访者表示反对，认为“牺牲公路通行功能换取收入，舍本逐末”；4.9%表示赞成，认为“收取费用用于公路治理维护，利于百姓”。

公路变景区，换个马甲就收费？

据了解，草原天路是一条县级公路，等级名称为X001线。这条路是2012年9月由张北县政府投资3.25亿元建设的。交通部门一位内部人士透露，草原天路修建之初是为连接崇礼滑雪区、赤城温泉区和张北草原风景区。根据等级要求，设置双车道，无硬路肩，沿途没有正规的旅游配套设施。

2015年3月，经张北县申请，张家口市政府批复同意建立草原天路市级风景名胜区。至此，一条路摇身一变成为景区。

大量游客的到来，确实成为草原天路管理难题。交通拥堵、乱扔垃圾、污染环境，甚至发生过“100公里走了8小时”的事情。张北县旅游局局长杨亮在今年的听证会上表示，草原天路自2013年建成以来，游客数量增加，管理成本逐年增加。市级风景名胜区对生态资源保护提出更高要求，不得不考虑收费。

记者注意到，张家口市物价局在听证公告中称，草原天路景区被市旅游局评定为3A级旅游景区，但有媒体称，在市旅游局A级景区名录中并未发现草原天路。

全国律协行政法委员会副主任王才亮对此研究认为，根据我国《风景名胜区条例》第8条和第10条规定，风景名胜区划分为国家级和省级，具有国家代表性的可以申请设立国家级，具有区域代表性的可以申请设立省级。设立国家级的由省级政府提出申请，由国务院建设主管部门会同环境保护主管部门等提出审查意见，报国务院批准公布；设立省级的由县级政府提出申请，省级政府建设主管部门等提出审查意见，报省级政府批准公布。

“未见国务院或省政府有关设立草原天路风景名胜区的批文，这个景区就成了当地自封的‘山寨版’。不争的事实是，草原天路规划、建设都是以公路建设立项与实施。明知以公路名义收费难，于是换个马甲，变成景区收。”王才亮说。

时间似可佐证这一点：草原天路2013年由政府投资建成，立项和建设时间应当更早；2014年3月，草原天路旅游公司才注册成立。可见，建成在先的草原天路，怎么可能成为“出生”在后的公司拥有的景区？

“免费公路当然不能因为在景区范围内而变为收费公路。因为，公路及其收费最低要由省级政府批准，县级政府没这个权力。而且，公路定性在先，后来的所谓景区不能改变先前的性质。”国家行政学院法学教研部副主任杨小军教授接受采访时说。

一位长期研究公路法的专家表示，公路收费叫车辆通行费，需要经过省级政府批准并设立收费站。草原天路收的是景区门票而不是通行费。问题在于：将县道改成风景区内道路有没有经过批准？如果改变道路性质，按照规定需要审批，批准权限属于地级市政府，批准后收费不再受公路法和《收费公路管理条例》约束。

中国人民大学法学院教授杨建顺指出，按照媒体目前调查结果，草原天路现在并不在张家口市旅游局公布的风景名胜区名单内，那么，它现在还是一条公路，而且这条在地图上和路基上标注为“X001”的公路属于二级公路，不符合法定收费条件。“想必张北县政府对这一点是比较明确的，所以把这条漂亮的公路变成了景区，通行费也就转身变成了景区门票。”

面对舆论质疑，张北县旅游局负责人接受媒体采访时回应，草原天路两侧一公里范围大约264平方公里，申请成为张家口市级风景名胜区，收费是基于这个区域实施的，并不是针对道路收费。

“不管你是针对道路收费，还是基于区域收费，总之有一点是明确的：以后这条路我是没法免费通行了。我的通行权谁来保证？”有网友质疑说。

扩权县有资格定价吗

另一个绕不过去的法律问题是：张北县有没有权力自行决定对草原天路定价收费？当地对此也进行了回应。

张北县物价局回应称，张北县是扩权县，有资格定价收费。依据是今年1月15日施行的《河北省物价局关于印发河北省价格听证目录的通知》，其中11项河北省价格听证目录中并没有“风景名胜区门票”这个项目，只有第五项“利用公共资源建设的景区门票价格及景区内交通运输价格”与风景名胜区门票价格相类似，并且注明听证组织部门为省、设区市、扩权县的价格主管部门。

5月9日，县物价局局长王葆在接受中央人民广播电台采访时表示，该局专门电话咨询了省物价局，得到的答复是，风景名胜区视同为景区，张北县为扩权县，有权制定草原天路风景名胜区的门票价格。“我们认为制定草原天路风景名胜区的门票价格，合规合法，并未越权。”

杨建顺介绍，“扩权强镇”的提法始于上世纪九十年代，旨在降低行政成本，提高行政管理效率。即在行政区划不变的情况下，对部分县扩大管理权限，赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限。扩大管理权限的基本原则是，责权统一、重心下移、能放都放、依法合规。《河北省风景名胜区条例》第35条已经明解规定，风景名胜区门票价必须由省一级政府制定，并且这一条款并没留有延展和扩大解释的空间。因此，法律并没有赋予张北县设立设定风景名胜区，并为其门票定价的权限。

“一旦设立风景名胜区，会涉及相关区域老百姓、企业的权利义务限制，涉及很多建设项目不能举行等等，不是任何一级政府都可以决定的。即便是所谓省管县放权，也不能违法放权。”杨小军说。

本报刊发评论指出，就收费和定价而言，听证会只是必要条件，而非充分条件。即使听证会上所有人都赞成收费，但最终是否收费、收多少，仍要由有权决定的部门考量各种因素后作出决定。张北县以扩权县身份组织草原天路收费听证会，没问题。但让你组织听证会，并不意味着收费决定权也给了你。张北县在定价收费程序上绕不开《河北省风景名胜区条例》第35条“省级政府定价”的规定。

“无论是作为公路还是作为景区收费，定价权力都在省级政府部门，怎么也轮不到市县两级政府部门，张北县就是再怎么扩权也扩不到省级，扩权不能越俎代庖。”王才亮坚持认为。

5月9日，张北县旅游局负责人表示，收费程序完全合法合规，而且收费主体是张北县政府，并不是什么公司，所有门票收入进入县财政，用于景区基础设施建设和维护，严格收支两条线。

对此，网友质问，既然是公司运营，就应当公司收费，为什么是政府收费？政府既然没有参与经营，哪儿来的权利收费。政府作为收费主体，公司运营利益拿何保障？“解释咋看都自相矛盾”。

支持者认为，收费也有合理性

对于天路收费，也并非只有反对声。5 月9日，中国未来研究会旅游分会副会长刘思敏博士接受本报记者采访，从合法性和合理性角度对天路收费表示赞同。

就合法性而言，刘思敏认为，从管理主体看，张北县政府有权对草原天路进行管理。根据《风景名胜区条例》规定，风景名胜区可分为国家级和省级。草原天路既不属于国家级也不属于省级，法律对这类景区管理没有作出规定，事实上又大量存在此类景区。法律的滞后性和法律上的空白并不意味着此类区域不需要管理，辖区政府对天路进行管理并无不妥。开发景区时将公路包括在景区中的情况并非个例，公路型景区在我国也不罕见。“草原天路的特殊性在于把一条公路纯粹作为一个景区，这才引起较大关注。”

就合理性而言，刘思敏表示，草原天路作为一条公路通行，从实际情况看，在公路上行走的车辆和人流相当大一部分都是游客，事实上这段路已经成为一个景区。大量的游客集中在路上必然会产生拥堵、大量垃圾。作为游客，需要管理平台和服务设施，增强旅游体验。如果作为一条公路，当地政府没有义务提供这些。既然草原天路在客观上已成为旅游的核心吸引物，又存在大量游客，当地政府就有责任提供基础设施和技术管理来改善旅游体验。在这种情况下，政府虽然有义务但是没有能力，是不是应该由前往的游客支付成本？因此，收费是合理的，如何收是个技术问题。

虽然肯定收费，但刘思敏也提出警示，应禁止政府借景区牟取暴利，收费时应确立三个原则：一是确立合理成本加合理利润的门票价格形成机制，二是召开听证会确定价格，三是收费损害了原有通行者的权利，有必要进行弥补。

公路可以变景区，但前提是严格依法审批

公路变景区这条“蹊径”绕过了公路法，却惹怒了公众。那么，公路能不能变成景区？

“答案是‘可以’，但可能有人并不愿接受。”杨建顺告诉记者，行政法里有“公共用物”专有名词，道路、河川、绿地等都属于公共用物，可以改变性质，比如，绿地变成停车场。

杨建顺说，张北县政府希望开发草原天路旅游资源无可厚非，也符合国家旅游资源开发理念。“但公共用物性质的改变有严格的限制和一系列审批程序，根据《风景名胜区条例》和《河北省风景名胜区条例》的相关规定，张北县和张家口市都没有设立风景名胜的权力。”

“草原天路定价收费属于典型的越权行政。”杨小军说。

“把这条美丽的县级公路开发旅游景区，既可以增加当地的财政收入，又可以使其管理更加有序，游客们也会享受到更好的服务，但合理的事情也必须依法按照程序来办。”杨建顺说。