中国城市数量不及日本 推动特大镇升格城市总共需几步？

林小昭

目前，沿海发达地区的一些经济总量高达数百亿上千亿、人口众多的镇，往往存在“大脚穿小鞋”的窘况。随着随着新型城镇化的加快推进，未来这一局面将有望得到改变。

设市标准有望出台

19日，国家发改委就2016年推进新型城镇化的重点任务和《国家新型城镇化报告》有关情况举行新闻发布会，国家发改委规划司司长徐林表示，今年准备加快出台设市标准，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为城市。

徐林表示，中国目前是接近14亿人口的大国，但是真正叫“城市”的数量才600多个，如果和日本比，日本的人口也就是我们的一个零头，但是它的城市数量有上千个。国内发展来看，有很多县城、小城镇规模已经非常大，有的镇有六七十万人口，但是还是叫镇，它的管理带有“小马拉大车”，或者“紧身衣穿在肥胖的身体”上的感觉，这不利于小城镇进一步发展。

“中国现在确实到了应该增加城市数量的时候。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授对《第一财经日报》分析，中国经济经过三十多年的高速发展，经济和社会结构发生了很大变化。其次中国的城镇化速度很快，要加快新型城镇化，首先得把城市的盘子做大。

徐林说，目前我国超过10万人的镇已经有200多个，需要在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支撑。所以今年准备加快出台设市标准，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为城市。

这也意味着，未来撤县改市、撤镇改市有望加快。撤县改市在上个世纪的80年代和90年代前期曾如火如荼。在1997年暂停后，近年来除了边疆地区个别撤县设市案例外，县改市闸门一直没有放开。此次如果放开，将有利于加速县域地区经济和城镇化的步伐。

镇改市如何改？

相比撤县改市，镇改市的改变幅度更大。经过改革开放三十多年的高速发展，广东、浙江、江苏等地的镇域经济十分强大，部分乡镇的经济总量比中西部很多县甚至地市还大。以广东佛山市容桂镇为例，2013年，容桂规模以上工业产值达1414亿元，工商税收达到55.41亿元。现有各类企业及个体工商户超2万家，其中超亿元企业123家。居住的常住人口超过了50万。

不过，这些镇街目前的行政级别仅仅为正科级单位。例如容桂以前公务员编制不到80人，却要负担相当于一个县人口的公共服务，典型的“大脚穿小鞋”，为此容桂街道不得不长期以聘请“社工”的方式，解决基层行政人员不足的问题。同时，容桂街道又要为区内50万人口和上万家企业提供服务，但由于缺少相应的行政权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”，公共服务很难跟上。

面对这样的情况，广东浙江等地曾先后提出要推进镇改市。2014年，广东省住建厅公布的《广东省新型城镇化规划(2014—2020年)》征求意见稿，提出把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市，在不调整行政级别下赋予相应的经济社会管理权限，大力推进强镇战略。

在浙江，早在2010年2月，浙江温州就提出要努力把5个试点强镇建设成为镇级市，包括乐清柳市镇、苍南龙港镇等。

不过专家看来，特大镇改市的主要方向还是升格为县级市，而非改成镇级市。这是因为，一方面是县下面再设市与现有法律相悖。另一方面，镇级市本身还是个正科级单位，也不利于这些特大镇的发展。

竹立家认为，特大镇改市的方向是县级市。比如一些30、40万人口的特大镇，符合设置县级市的标准，就应该改成县级市。“如果是镇级市，本身还是个科级单位，行政管理、治安管理等方面编制还是受到很大限制，无论是管理水平、方式还是存在很大问题。”

中国社科院城市发展与环境研究中心牛凤瑞对《第一财经日报》分析，有些地方提出将特大镇改为镇级市，这样改的意义不大。“几十万人口的特大镇即便改为镇级市，本身还是个正科级单位，只能有一个派出所，还是管理不过来。”

牛凤瑞说，如果把特大镇改为镇级市，那么中国就出现五级城市体系，即直辖市—副省级城市—地级市—县级市—镇级市，那样一来中国的城市体系将更为混乱。他认为，目前的一大重点是要增加建制市的名额，现在很多特大镇，人口多达几十万，已经是名副其实的中小城市，给这些地方升格为县级市，也是顺理成章的事情。

比如地级市东莞，下面没有县级行政区，只有镇。在管理上，这些镇本身就相当于其他地方的县。去年5月，东莞市公布《东莞市开展国家新型城镇化综合试点工作实施方案》，宣布该市的虎门、长安两镇开展撤镇设市试点，直接赋予虎门、长安县级行政管理权限。

实际上，国家新型城镇化综合试点已将行政体制改革纳入其中。为避免行政区划升格带来的机构、人员和编制的膨胀，以及给财政支付带来压力，试点要求，适度增加中小城市数量要和以“大部门制”为导向的行政机构精简结合起来，既优化行政层级，又提高行政效率。

例如，东莞两镇新型设市后，不会简单复制县一级的行政模式，不配齐四套班子，不下设街道办事处，继续实行扁平化管理。拟将市直部门派驻机构与政府内设部门整合为若干个工作部门，控制不增编制。同时，将直接赋予虎门、长安县级管理权限推动事权下放。梳理新型市权责清单，进一步简政放权。

牛凤瑞认为，在一些地方，特大镇是所在县的经济大头，而且特大镇一般只有几十到一两百平方公里的面积，作为一个独立的县级行政辖区，资源配置空间较为有限，独立设置县级市意义不大。因此在这些特大镇升格县级市后，其行政管理辖区可以涵盖原来所在县的行政范围，这样不仅不会对原来的县产生负面影响，而且可以促进这些县域经济的发展。