法学权威激辩宅地使用权自动续期

秦夕雅

温州“20年住宅土地使用权到期”事件所引发的社会讨论还在不断发酵。

4月20日，国土资源部、浙江省国土资源厅组成联合调研组，赴浙江省温州市调研指导住宅土地使用权20年到期的延长问题。

同日，中国人民大学民商事法律科学研究中心和北京市消费者权益保护法学会联合召开“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研讨会”。

究竟20年使用权到期如何处理?70年土地使用权到期能否继续居住?续期有偿还是无偿?缴费还是交税……围绕土地使用权续期的上述问题仍存诸多争议，但法学界较为一致的观点是：全国人大常委会应该尽快出台立法解释，兹事体大，不宜由地方政府决定。

“关于《物权法》‘自动续期’相关条款的解释应属于全国人大常委会，具体来讲就是法工委，应该对此作出明确法律解释，不能由政府的部委来解释，更不能由各级地方政府来解释。”中国政法大学终身教授、法学家江平在昨天的研讨会上表示，《物权法》所涉及的土地使用权自动续期问题，是个重大问题，为此在全国范围内出台统一的法律解释已经是迫在眉睫的大事。

“自动续期”何解？

《物权法》第149条明确：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。

在江平看来，“自动续期”基本含义至少有三层含义：

首先，即使期满也不能收回，也不能按照原来的流程重新签订土地出让合同;

其次，“自动”续期，意味着业主不再需要提出申请。也就是说，如果自动续期后没有缴费，依然有权居住;但期满后在转让时会受限。即民事流转会受限制，但是民事权利不受影响。

第三，“自动续期”是否收费在《物权法》制定时没有明确，作法律解释的时候就必须说清楚了。从《物权法》立法时的考虑看，即使收费，续期缴费的数量也要小。

也有法学者有不同观点，认为“自动续期”最关键的是“自动”，自动包含两层含义：一是不再申请办理不动产登记的手续；二是不得收取费用。

不再申请办理不动产登记的手续是“自动续期”的基本共识，但是对于收费问题却还存有争议。

中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠就表示，“自动续期”含义即无条件续期，不需要补交费用，也不需要再次办理不动产登记手续，自动地继续合法使用土地。

全国人大法工委民法室巡视员扈纪华曾经亲历了《物权法》的起草过程。

扈纪华认为，所谓“自动续期”，应当不需要任何条件和行为才叫自动，如果添加条件需要有行为，那就不是自动，因此，“自动续期”是一个不需要附任何条件和行为的法律用语。

扈纪华进一步强调说，《物权法》重要的立法指导思想和立法目的之一，就是使老百姓安居乐业，说得最多的一句话就是“有恒产者有恒心”。立法要充分考虑到老百姓的切身利益和福祉，考虑到中国的国情。

20年使用权到期需补缴土地出让金吗?

温州土地使用权到期事件具有其特殊性。

城镇国有土地使用权实行出让制度始于1990年。当时国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(下称“条例”)，规定居住用地出让年限最高为70年。该条例发布后，温州市区开始实施国有土地使用权出让工作。

温州市国土资源局土地利用管理处处长张少清日前向媒体表示，上世纪90年代初期，市区在办理划拨国有土地使用权转让交易时，将划拨性质的国有土地使用权转为出让性质的国有土地使用权，并收取土地出让金。

而为了顺利推进国有土地使用权出让工作，在不超过居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分档，由受让方自行选择办理出让手续，并交纳相应的土地出让金额。从去年开始，20年期限的这批住宅土地使用权到期或即将面临到期。

对此，扈纪华表示，建设用地使用权的自动续期，并没有设置前提是针对20年、30年，还是70年。

《物权法》立法前，有的地方的建设用地使用权存在20年、30年的情形，比如青岛、深圳等地。《物权法》中没有明确规定，建设用地使用权的年限不满70年的如何自动续期。“这就意味着，自动续期，并不要求区分多少年。20年到70年，中间相差50年，是不是要补齐这50年的建设用地使用权的费用呢?法律没有具体要求。”扈纪华认为。

不足70年的土地使用权到期与70年的应该有何不同、需不需要补交土地出让金?标准是什么?这也成为当前地方实践面临的最大难题。

关于将不足70年使用权无偿延期到70年的说法，不少法学界人士认为，这样的确让利于民了，但是对于当初选择了交70年土地出让金的民众来讲，会存在局部不公平的问题。

中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新则认为，《物权法》规定的是70年，当事人约定为20年，那不管是70年还是20年，都是有效的，到期后自动续期也应该是有效并适用的。目前看，建议可以将20年统一续期到法律规定的70年。具体办法是，按照20年前土地出让金的价格，补齐20年和70年之间的差价即可。

杨立新表示，这个方案考虑了政府利益和老百姓的权利，同时也兼顾了公平性。

续期：收费、免费还是收税？

北京航空航天大学法学院院长龙卫球认为，在现有法律框架内，至少以下方案是可行的：第一，自动续期，无需缴纳土地使用费，直到地上的建筑物消失为止，免费。

第二，自动续期，但需一次性缴纳下一个期限内的土地出让金，土地使用者可以在新的期限内改造或重建地上建筑物。

第三，自动续期，改成年金制。将一次性土地使用费转为年金，类似地产税。

第四，自动续期，无需缴费，且无限期所有权化，回到类似1982年前城市宅基地所有权状态，住宅变成私有化。

区分住宅性质进行使用权续期收费亦是学界的一种思路。比如划分住宅用地和非住宅用地;住宅用地中再次划分是满足个人生存需要的，还是作为投资需要。

那么，是否可以考虑用收税的形式来解决土地使用权到期的问题?

中央财经大学法学院教授尹飞就建议，可以考虑尽快启动房产税立法，先行对房产续期立法。

“过去房产税之所以难出台，实际上有一个问题始终绕不过去，就是过高的房价或者说过高的地价，现在经营性土地出让都是挂牌来完成的，这是完全市场化的价格，一个理性的开发商拿地肯定考虑将来购房者能够接受什么样的价格，”尹飞认为：因此，不能否认土地出让金实际上已经包含了房产税在内，所以这种情况下再去征收房产税就不公平。

尹飞表示，对于已经期限届满的房产，建议可以一步到位，这样就可以把到底续期续多久这些问题解决掉。而且按照那个思路考虑，对于所谓的小产权房，也可以通过这种方式来解决。

房屋是很多中国百姓的最大财富，很多人家用大部分积蓄购买房产。不管什么模式，都应当保证房屋所有人对土地享有长期稳定的使用权。

立法争议

城市住宅权属分为房屋所有权和土地使用权。一般而言，房屋所有权没有期限限制，但城市的土地是国家所有，使用土地需要交纳土地出让金，而且土地使用权是有期限的。所以，如何处理房屋所有权和土地使用权的关系，就成为无法绕开的法律问题。

起草《物权法》时，并不是没考虑到“土地使用权到期、自动续期”可能带来的法律上的问题。

多位参与过《物权法》起草论证工作的人士向记者表示，在《物权法》的制定过程中，当时关于要不要收费、怎么收费的问题就曾引起了非常激烈的讨论，后来最终的立法回避了这个问题。但能将“自动续期”写入《物权法》已是实属不易。

记者从一位曾参与《物权法》起草工作的法工委人士处了解到，在《物权法》起草过程中，关于建设用地使用权的续期问题讨论就很多。

比如，如果每个住户都需申请续期的话，成本比较高、可操作性也不高;续期应当区分住宅用地和非住宅用地，续期后的土地使用费和期限可以根据形势的发展到时再由国家另行规定，而续期区分住宅用地和非住宅用地，有利于保护个人财产和提高建筑水平，避免申请续期带来的矛盾等。

正是基于这些法律建议，最终才确定将这一条款的表述修改为“住宅建设用地使用权期届满的，自动续期”。

温州20年土地使用权到期事件，使得《物权法》留下的“法律上的漏洞”提前显现，这一法律问题也到了不得不说清楚的时候。

实际上，温州土地使用权续期问题并非首例。青岛、深圳都已经出现过类似情况。

以深圳为例，深圳市在2004年4月就颁发了《深圳到期房产续期若干规定》(下称《规定》)。《规定》称，到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则，延长土地使用年期。延长方式包括补交地价签订土地出让合同，或支付土地租金签订土地租赁合同。

对于补交地价的标准，该《规定》作出明确说明：在国家规定的最长使用年期减去已使用年期范围内约定年期的，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%，一次性支付;土地租金按年支付，其标准由深圳市国土管理部门定期公布。

然而，根据《立法法》第80条和第82条规定，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

如果地方政府要求百姓补交出让金，这显然已经减损了公民的权利，增加了自然人的义务。因此，理所应当由更上位的法律规范来完成，而绝不应该依靠某个地方规章自行了事。