阅读昭通·理论丨昭通市推进以县城为重要载体的新型城镇化建设研究

2013年11月，党的十八届三中全会明确指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。”2023年12月，中央经济工作会议强调“要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。”2024年7月，党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。《决定》对完善城乡融合发展体制机制作出重大战略部署，提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。”这是新时代以来，以习近平同志为核心的党中央对中国特色城镇化建设路径的理论思考与实践探索，为新时代新征程新型城镇化建设指明了方向，即把城乡融合发展和构建新型工农城乡关系纳入新型城镇化建设。

一、推进以县城为重要载体的新型城镇化建设的逻辑起点

推进以县城为重要载体的新型城镇化建设体现了我国城镇化模式的重大转向，即从大城市发展论，转为小城镇发展论。就城镇化模式而言，中国的城镇化模式，历来有“大”与“小”之争。主张大城市发展论的观点认为大城市资源集中、效率高，生活幸福感强，小城镇分布过于分散，基础设施不完善，公共服务效率低。主张小城镇发展论的观点则认为小城镇具有拦阻和蓄积人口流动的作用，是防止人口向大城市过度集中的“蓄水池”，具有连接城乡以及县域劳动人口“离土不离乡，进厂不进城”的优点，有利于实现就近就业。

基于实践大城市发展所暴露出来的“城市病”，如交通拥挤、住房紧张、环境污染、供求矛盾加剧等，学界对大城市发展的速度与规模应当加以科学限制的言论逐渐成为主流。再者，党的十八大以来，党和国家对于“三农”工作高度重视，从脱贫攻坚到乡村振兴，始终聚焦农村发展。那么，如何协调农村发展与城镇发展之间的关系？县城就是一个重要载体。县城作为连接城市和乡村的载体，一方面是基于对城市发展规律的深刻认识和总结，城市规模集聚效益毕竟是城市发展的基本驱动力；另一方面也是基于构建城市协调发展格局的考虑。

二、昭通市县域城镇化建设的现状分析

（一）县域城镇化发展水平整体偏低

从我国新型城镇化的实践看，2023年末，城镇化率为66.16%，全国已进入城镇化较快发展的后期。从新型城镇化建设的云南实践看，2023年末，云南城镇化率上升到52.92%，表明我省城镇化进程稳步推进，但与全国城镇化水平还有较大差距。从昭通实践看，据昭通市2023年度人口变动情况抽样调查：2023年末，全市常住人口为485.4万人，其中，城镇常住人口203.14万人，乡村常住人口282.26万人，常住人口城镇化率41.85%。昭通市城镇化率低于全省约11个百分点、低于全国约24个百分点，表明昭通市城镇化水平不高，与全国、全省存在明显差距。

（二）县域间城镇化发展不均衡

2023年，昭通市11个县（市、区）城镇化率分别为：昭阳区68.24%、鲁甸县41.78%、巧家县34.08%、镇雄县29.92%、彝良县31.34%、威信县43.51%、盐津县34.19%、大关县36.35%、永善县41.45%、绥江县50.6%、水富市69.95%。由此可见，昭阳区和水富市的城镇化率超过全国城镇化率，城镇化水平较高，在昭通市城镇化发展过程中发挥着动力牵引的作用。绥江县的城镇化发展水平接近全省城镇化发展平均水平，城镇化建设的潜力丰富。而鲁甸、巧家、镇雄、大关等7个县的城镇化率均低于全市城镇化率，城镇化发展不充分，县域间城镇化发展水平不均衡。

（三）县域人口“流而不留”

据《昭通市2023年国民经济和社会发展统计公报》数据，2023年末，全市常住人口485.4万人，城镇化率41.85%；全市户籍人口635.14万人，城镇化率31.03%。从上述数据可测算得出：第一，昭通市2023年人口净流出（户籍人口－常住人口）149.74万人，人口流出较为突出，在城镇化建设过程中处于不利地位。第二，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差近11个百分点，经测算，大约有288.3万农业转移人口长期在城镇就业居住，但未取得城镇户籍，一定程度上未能全面同等享有城镇基本公共服务。

究其原因，城市规划布局不优、基础设施建设不完善、公共服务供给不足和产业就业支撑不足等是制约城镇化快速发展的重要因素，加之昭通市较为突出的人口外流和大规模劳务输出现象，加剧了农村空心化和县城空城化趋势，这在客观上抑制了县域城镇化发展潜力，进一步拉大了城乡差距，加剧城乡发展的失衡。因此，在城乡融合背景下推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，有利于推动昭通市农业转移人口就近城镇化，有利于吸引昭通外出人口的回流，从而提升昭通整体经济发展和新型城镇化水平。

三、昭通市推进以县城为重要载体的新型城镇化建设路径

《决定》提出，“健全推进新型城镇化体制机制，构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”，这是以习近平同志为核心的党中央基于城镇化发展一般规律的考虑。人口集聚和产业发展为城镇扩张提供根本动力，城镇为人口聚集和产业发展提供空间载体，三者的耦合、协调与良性互动，共同推动城镇化建设。因此，推进新型城镇化要统筹考虑产业升级、人口集聚、城镇发展。昭通市要在这一理论的指导下推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，就必须促进城乡产业协同发展、注重发掘人口优势、科学规划城市布局。

（一）促进城乡产业协同发展。《决定》提出“坚持农业农村优先发展，完善乡村振兴投入机制，壮大县域富民产业，培育乡村新产业新业态。”对此，昭通市发展县域经济，须以乡村振兴为抓手，促进城乡产业协同发展，构建以现代农业为基础、新产业新业态为补充、一二三产业深度融合的多元化经济体系。一是打造高原特色农业产业，聚焦各县农业优势，做强昭阳区苹果产业、大关筇竹产业和永善枇杷产业，做大彝良天麻产业和盐津乌骨鸡养殖产业，做优鲁甸和巧家的花椒产业，从而以农业产业发展丰富农民的物质生活条件，使之具有“进城的底气”。二是打造新型工业，充分挖掘“风光水火储”一体化发展潜力，统筹推进镇雄磷矿和大关铝土矿资源勘探开发，加快水富省级新能源电池材料产业园区建设。三是打造现代服务业，培育红色旅游、休闲农业、乡村旅游、民宿经济和森林康养等新业态，以打造“一城、一山、一址、一江”四大品牌为重点，真正把昭通打造成为避暑康养旅游目的地。通过上述产业的发展，带动县域经济发展、完善产业基础设施、增加就近就业创业机会，更好地实现“以产兴城、以城聚人”。

（二）注重发掘人口优势。人口是县域经济发展的重要基础，随着城镇化的不断推进，农村人口的流入、县城人口的自然增加和外地人口的流入也会导致县城人口数量的增长，这是城镇发展的表现。县城人口数量的增加在一定程度上带来信息、消费、资金和技术的集聚，为县城带动县域经济发展奠定了人员基础。对此，昭通市应做好“农业转移人口+回流农民工+人才引进”三项工作。一是做好农业转移人口市民化工作，落实《决定》中提出的“推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利”，统筹推进农村劳动力转移就业和就地就近就业创业。二是做好外出农民工返乡就业创业服务工作。劳动力回流可优化农村人口结构，促进传统农业向现代化农业转型，并推动乡村建设提速增效。政府需精准施策，保障回乡人员就业、社保等权益，促进社会融入。三是加大人才引进和培育力度，要创新政策、搭建平台、优化服务，牢牢把握人才“引”“育”“留”关键环节，除开展市级层面的“兴昭人才支持计划”外，各县（市、区）也应根据县域实际创造性地开展人才工作。

（三）科学规划城市布局。《决定》提出“健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局……建立都市圈同城化发展体制机制。”对此，昭通市的县域城镇化建设要尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。一是以习近平总书记强调的“建设中心城市，首先要编制好规划”的要求为指导，加快国土空间规划“一张图”数据库建设，开展新一轮控制性详细编制，实现国土空间规划与产业发展布局、重大项目建设有机衔接、协调统一。二是城镇化建设需要“突破一点，带动全局”，以昭通中心城市发展为关键点，依据差异性功能定位，统筹昭阳片区、鲁甸片区、靖安片区的城镇化建设，全力构建昭鲁靖“城市规划一体化、产业布局一体化、道路交通一体化、城乡融合一体化、公共服务同城化、社会治理同城化”的“4+2”发展新格局，推进产业、人口及各类资源要素向昭通中心城市有序流动和高效集聚。三是积极推进社区的管理与服务，科学布局教育医疗、养老托育、休闲购物等功能配套，打造安全健康、设施完善、管理有序、舒适宜居的完整社区。

【本文为2024年度全省党校（行政院校）系统课题“推进以农业转移人口市民化为首要任务的县域城镇化研究”（项目编号：2024YNDXXT10）阶段性成果文章。】

中共昭通市委党校 李洪