阅读昭通·理论丨昭通推行公职律师制度的知与行

全面推行公职律师制度，是时下昭通党政机关的一项政治任务、法治要求。坚持问题导向、目标导向、结果导向，对我市推行公职律师制度课题进行调研，既有理论价值，更有实践意义。

一、现状评估

我市推行公职律师制度工作现状，可谓喜忧参半：一方面，我市党政机关公职人员中具有法律职业资格或者律师资格的近千人（其中公安机关82人），数量较多；除了法检两机关外，具有法律职业资格或者律师资格的公职人员，大多取得公职律师证书，占比较高，推行公职律师制度有人才资源保障。另一方面，党内法规工作机构、政府法制机构中公职律师占比不高，公职律师制度尚未全面实体化运行，公职律师工作质效特别是公职律师履行法律顾问职责的质效整体不高，主要表现为思想上未能厘清几对关系。

（一）法制干部与公职律师

比较重视由本单位党内法规工作机构、政府法制机构的法制干部发挥法律顾问作用，不够重视由公职律师履行法律顾问职责。

（二）业务属性与专业属性

比较重视法律顾问职责的业务属性，不够重视法律顾问职责的专业属性。

（三）内部挖潜与外部整合

比较重视由本单位公职人员履行法律顾问职责，不够重视外聘法律顾问作用的发挥。

（四）形式履职与实质管控

比较重视由法律顾问从流程上、形式上参与有关法律事务，不够重视对有关法律事务合法性、合理性的管控。

二、问题剖析

剖析我市推行公职律师制度整体质效不高的原因，主要在于几对矛盾未能处理好。

（一）编制管理与工作平台

受人员编制、领导职数限制，党内法规工作机构、政府法制机构只能容纳少量公职律师；公职律师没有法律顾问履职历练，人才难成、作用受限。

（二）现有人员与新鲜血液

党内法规工作机构、政府法制机构队伍需要稳定，其主要领导大多不是公职律师，公职律师占比不高；法律顾问工作需要公职律师，但公职律师大多从事非法律事务。

（三）稳中求进与创新发展

依托本单位公职人员履行法律顾问职责，虽质效受限，但便于管控、不会泄密；使用外聘法律顾问，虽质效更优，但不便管控、有泄密风险。

（四）政治思维与法治思维

有的单位持政治思维，决策为先，法律顾问仅从流程上论证决策的合法性；有的单位持法治思维，先由法律顾问审查合法性、合理性，后由领导（机关）决策。

三、理性思考

坚持问题导向、目标导向、结果导向，查缺、补强、优化公职律师履行法律顾问职责事宜，重在整合几对关系。

（一）制度设计与机制落实

2016年6月 ，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》；2017年5月，省委办、省政府办印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》；2017年7月，公布《云南省政府法律顾问工作规定》；2018年12月，司法部印发《公职律师管理办法》；2019年7月，省司法厅印发《云南省公职律师管理实施办法》，已对推行公职律师制度作出框架性、指导性的规定。目前，我市仍欠缺司法行政机关的监督指导机制、党政机关的日常管理机制、律师协会的行业自律机制，应当完善这三项既相对独立又互为补充的机制将公职律师制度设计予以落地落实。

（二）法律实施与法律修改

落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》第三条第五项关于“国家统一法律职业资格制度落实后，党政机关拟担任法律顾问的人员应当具有法律职业资格或者律师资格”之规定，不宜再选拔非公职律师担任党内法规工作机构、政府法制机构负责人。落实《国家统一法律职业资格考试实施办法》第二条第二款关于“行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员，应当通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格” 之规定，不宜再录用非公职律师到政府法制机构从事行政执法监督工作。

律师法不但未提及公职律师，而且第十一条第一款明确“公务员不得兼任执业律师”，这表明现行律师法未将公职律师纳入调整范围。需要修改律师法，将公职律师制度从政策设计转为法律规定，增强刚性约束力。刑事诉讼法、《国家统一法律职业资格考试实施办法》均未规定初次从事刑事执法监督的公职人员应当通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格，故应予修订，从法律层面规定不再录用非公职律师从事刑事执法监督工作。

（三）分头探索与示范引领

当下我市推行公职律师制度除了市税务局取得一些成绩、积累一些经验之外，整体上处于各行其是的“野蛮生长”阶段。各党政机关应在充分调研的基础上建立、推行公职律师制度，市司法局（市委依法治市办）可对党政机关组织开展一次专题调研，市律协可组织公职律师开展一场专题研讨，摸底选优。可由市司法局主办、市律协实施，开展公职律师工作创先争优活动，培育选树一至二个公职律师工作先进典型，以重点突破带动整体推进。

（四）外聘顾问与公职律师

社会律师受聘为党政机关法律顾问，可与公职律师开展双向协作。

1.双向协作的互补性。一是公职律师以人为本与社会律师以事为中心并存。在党政机关，经费由财政供养，队伍建设是业务工作的根本与保证，强调对公职律师的规范化管理；在律师事务所，收益源于律师执业，强调对执业活动的规范化管控。二是公职律师忙不过来与社会律师帮不上忙并存。公职律师需要参加（办理）的会议多、文件多、案子多，需要探索法律事务外包；社会律师总体上案源不足，需要开辟法律事务新领域。三是公职律师长于政策理论与社会律师长于实务操作并存。公职律师具有信息广泛、熟悉业务、政治可靠的优势，社会律师具有专业方向、擅长实操、中立地位的优势。四是公职律师结果导向与社会律师过程导向并存。公职律师处理法律事务追求“三个效果”兼顾的结果，社会律师执业注重法律效果的过程展示。

2.双向协作的可行性。一是以法律顾问工作为连接点。社会律师（律师事务所）受聘党政机关法律顾问，与公职律师（党内法规工作机构、政府法制机构）在法律顾问工作领域内拓展法律事务协作的外延、深化法律事务协作的内涵。二是以律师协会为交流平台。由律师协会及下设委员会通过组织会议、培训、考察、研讨、打擂等方式，不断提升公职律师、社会律师队伍建设的层次与水平。三是以习近平法治思想为引领。公职律师作为法治建设专门队伍、社会律师作为法治建设辅助队伍，同向发力，共建法律职业共同体、共推依法治市工作。

3.双向协作的操作性。一是结对子。抓住“关键少数”，挑选出综合实力较强的律师事务所和法律事务广且公职律师较多的党内法规工作机构或政府法制机构结对子。二是建机制。结对子的党内法规工作机构或政府法制机构、律师事务所在现行法律、政策框架内协商拟定双向协作机制。三是搭平台。律协及下设委员会搭建公职律师、社会律师协作、交流平台。

四、实践探索

市公安局按照一个平台推应用、一张清单管职责、一套机制管流程，工作指标可量化、过程可管控、成效可评价的思路，对推行公职律师制度作出初步探索。

（一）法制民警与法律顾问

内部挖潜与外部整合相结合。法律民警与法律顾问是交叉关系，既内聘法制民警担任法律顾问，又外聘社会律师、法律专家担任法律顾问。

明确市公安局对于下列工作，应当组织法律顾问、公职律师参与，听取其法律意见：一是讨论、决定《云南省重大行政决策程序规定》规定的重大行政决策、《云南省重大行政执法决定法制审核办法》规定的重大行政行为之前，应当听取法律顾问的法律意见；二是起草、论证法规规章草案、规范性文件送审稿，应当请法律顾问参加，或者听取其法律意见；三是重大合作项目、重大合同的洽谈，应当请法律顾问参加，或者听取其法律意见；四是处理行政复议、诉讼、赔偿、仲裁法律事务，应当请法律顾问参加，或者听取其法律意见。

（二）法律顾问与公职律师

以人为本与以事为中心相结合。市公安局取得法律职业资格的民警有31名，内聘法律顾问都是公职律师，但并非公职律师均被聘为法律顾问。

明确内聘为法律顾问的公职律师，履行法律顾问职责；未被聘为法律顾问的公职律师，履行“五员”职责：

1.法制员。一是对于法制部门未被内聘为法律顾问的公职律师，可到执法办案部门担任“派驻法制员”；二是对于设立法制机构、专职法制员的执法办案部门的公职律师，可以在本部门担任“专职法制员”；三是对于未设立法制机构、专职法制员的执法办案部门的公职律师，可以在本部门担任“兼职法制员”；四是对于非执法办案部门的公职律师以及执法办案部门未被聘为法制员的公职律师，可以在无公职律师的执法办案部门担任“挂联法制员”。

2.维权维稳工作调查员。一是对于涉及民警执法权益保护事项，可以指派公职律师通过开展调查取证、诉讼代理等方式，维护民警合法权益；二是对于涉警网络负面舆情，可以指派公职律师通过开展调查取证、发《律师函》等方式，配合政工部门、网安部门予以处置；三是对于重大复杂敏感投诉警情，可以指派公职律师通过开展调查取证、会见投诉人等方式，配合督察部门、机关纪委予以处置。

3.法律事务指导员。公职律师通过处理法律事务在线答问，拟写“会前学法十分钟”材料，参加重大复杂敏感案件讨论等法律事务，履行法律事务指导员职责。

4.普法宣传员。公职律师参加“法律六进”（法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位）活动履行普法宣传员职责。

5.法律教员。公职律师通过在本部门、昭通警校、外单位讲授法律知识、公安执法等方式履行法律教员职责。

（三）法律事务与本职工作

突出重点与兼顾大面相结合。法律顾问职责仅是公安机关法律事务的一部分，市公安局不设置专职法律顾问岗位。法律事务仅是公职律师工作的一部分，市公安局不设置专职公职律师岗位。

市公安局公职律师办公室（设在法制支队）负责管理公职律师的法律事务；所在部门负责管理公职律师的本职工作。

（四）履职要求与履职保障

义务与权利相结合。取得法律职业资格、律师资格的民警，必须申领公职律师证书。公职律师必须接受公职律师办公室指派的法律事务，按照规定时限和要求办结法律事务。

市公安局将公职律师经费纳入预算，原则上每季度组织开展一次公职律师活动。公职律师履行职责的经费，由公职律师办公室负责。公职律师履职以志愿服务为原则。公职律师年度考核称职、履行职责质效较好的，由公职律师办公室提供每人每年一定金额的法律书籍资料费用。

依托昭通公安信息网运行“昭通公安公职律师工作网”，搭建公职律师履行职责、信息共享、经验交流的平台。

综上，我市推进公职律师工作全覆盖，可以用好“后发优势”，借鉴成熟经验，整合所在单位的个性管理、司法行政机关的监督指导、律师协会的行业自律、公职律师的发展愿景，探索新路径、打造新品牌。

昭通市公安局法制支队：朱大光