阅读昭通·理论丨进一步完善赤水河流域生态补偿长效机制

赤水河是长江上游一级支流，发源于镇雄县赤水源镇银厂村长槽村民小组滮水岩处，流经云贵川三省，从威信县水田镇香树村出境，由四川省合江县注入长江。赤水河被誉为国内唯一一条没有被污染的长江支流，也是长江上游唯一跨省级未修建梯级电站、水坝，并保持自然流态，水质保护良好的原始生态河流，是长江上游重要生态屏障，也是长江上游众多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所。因水质良好、生态优美、历史悠久，被誉为生态河、美景河、美酒河和英雄河，是连接云贵川三省的纽带桥梁。赤水河流域（云南段）干流全长97公里，一级支流全长142.8公里，二级支流全长83.9公里，流经镇雄县赤水源镇等14个乡（镇）及威信县扎西镇等3个乡镇。流域面积1891.9平方公里，其中镇雄县1413.9平方公里，威信县478平方公里。

党的二十大报告指出，提升生态系统多样性、稳定性、持续性。建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。这为进一步完善赤水河流域横向与纵向生态补偿长效机制提供了指引。习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南。习近平总书记就加强赤水河流域生态保护治理作了重要批示。建立完善赤水河流域生态补偿长效机制是贯彻落实习近平生态文明思想，实现绿色发展的必由之路，是牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念的必然要求，是落实“受益者付费，保护者得到合理补偿”的必然要求，是赤水河流域生态保护的外部性内部化的内在要求。赤水河流经云贵川三省，昭通段处于上游，承担着生态保护者和生态服务提供者的角色。赤水河流域（昭通段）的保护成本远远大于补偿收益，但若从事经济开发对下游和未来造成的损失更大。如果下游受益者能向上游生态保护者支付一定的费用，补偿保护者的损失，就可以将生态保护的外部性内部化。因此，建立赤水河流域横向与纵向生态补偿长效机制十分必要。

一、赤水河流域横向生态补偿长效机制建设存在的问题

（一）补偿资金薄弱

自云贵川三省协议每年出资2亿元开展横向生态补偿以来，截至目前，云南省共获得赤水河流域横向生态补偿资金1.4亿元，其中昭通市市级抽取0.048亿元作为管理费用，镇雄县分配到0.8064亿元，威信县分配到0.5456亿元。理论上讲，若赤水河流域（昭通段）出境断面稳定达到《赤水河流域横向生态保护补偿协议》规定的Ⅱ类水质考核标准，云贵川三省即按照1:5:4的标准共同出资2亿元，按照3:4:3的比例分配，昭通每年可获得0.6亿元的生态补偿资金。0.6亿元的生态补偿资金与每年投入的20亿元以上的保护治理资金相差巨大，生态补偿资金来源有待多方拓宽。

（二）下游白酒企业补偿责任有待明确

赤水河流域下游是赤水河生态保护治理的最大受益者，特别是白酒企业。赤水河上游的水质好坏直接影响下游白酒企业的产品品质和品牌声誉，下游白酒企业对上游地区支付生态补偿金以改善水环境的意愿是比较强烈的。但是，2018年至2020年，首轮跨省横向生态补偿均为政府出资。2018年6月，茅台、郎酒、习酒、国台、钓鱼台等酒企联合向赤水之源的镇雄县捐赠2400万元，助力镇雄县脱贫攻坚与生态保护。此次捐赠引起了社会各界的广泛关注，但通过捐赠的方式开展下游反哺上游，这是下游企业的爱心奉献，而不是其义务的履行，因此，不具备可持续性。企业的补偿责任未明确化和具体化，这有违生态补偿“受益者付费”原则，是导致补偿资金来源不足的重要原因之一，同时也是导致补偿难以形成长效机制的重要原因。

（三）“一刀切、输血式”的补偿方式难以持续

目前，赤水河流域的生态补偿主要是横向补偿，由政府采用“一刀切”的方式进行资金补偿。“一刀切”的横向资金补偿，补偿资金的拨付由上游地区提供的出境水质来触发。这样的补偿方式导致上游生态治理项目对补偿资金具有较大的依赖性，难以激发内生动力。生态补偿的目的，不仅要使受偿地区生态得到保护，还应该使生态经济得到发展。目前，赤水河流域的生态补偿在产业反哺、项目补偿、融资补偿、就业补偿、技术反哺等方面尝试还不够。上游地区因煤矿、水电、养殖业等方面实行产业清退，生态经济发展举步维艰。若加强下游地区对上游地区的多样化的补偿，特别是产业补偿和项目补偿，将有力地改变横向补偿难以持续的问题。

二、赤水河流域纵向生态补偿长效机制存在的问题

（一）补偿政策有待完善

结合云贵川三省签订的《赤水河流域横向生态保护补偿协议》，云南省编制印发了《建立赤水河流域云南省内生态补偿机制实施方案》，但目前赤水河流域首轮横向生态补偿已到期，新一轮补偿协议未签订，实施新一轮补偿的期限、补偿标准、补偿方式、补偿考核目标等关键要点均未明确，因此需提前开展补偿标准研究、补偿方式完善等相关工作，并对《建立赤水河流域云南省内生态补偿机制实施方案》进行修订，为新一轮生态补偿的实施提供遵循。

（二）向下补偿有待加强

第一轮生态补偿，补偿对象未延伸到作为保护者的企业和居民。在赤水河流域（云南段），干流两岸关闭煤矿、砂石场、拆除小水电站、禁止养殖、拆除河流两旁居民厕所、牲畜圈舍等，企业和居民未获得相应补偿。究其原因在于，补偿资金全部用于生态保护工程建设尚有不足，更别谈补偿居民和企业因生态保护清退所造成的损失。

（三）生态补偿科技化、信息化手段运用不足

目前，赤水河流域（昭通段）的管理模式相对单一化，大数据、云计算、智能化等技术手段投入不足，导致管理效率不高、成本较大，信息获取不全面、不及时等问题。在下游赤水市，早已对数字赤水河建设做作出了尝试，2020年，赤水市搭建的赤水河视频高清监控系统开始运行，该系统可以智能检测河流非法捕捞等行为，同时，该市“智慧环保”大数据平台可以有效检测大气、水质、噪声等数据以及预测变化趋势。

三、进一步完善赤水河流域生态补偿长效机制的对策建议

（一）增强内生发展动力

党的二十大报告指出，巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。要进一步完善赤水河流域生态补偿长效机制，增强内生发展动力。

1.抓党建促发展。加强赤水河源头镇、村党建工作，扛实源头责任，扣实第一粒扣子，推进以党建引领乡村振兴，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒，确保一江清水出昭通。

2.建设宜居宜业和美乡村。打造宜居宜业和美家园，持续改善乡村风貌和人居环境、完善公共基础设施、提升公共服务水平、培育文明乡风，创造良好的基础设施和人文条件，促进更多农村居民勤劳致富，向共同富裕迈出坚实步伐。以城乡绿美三年行动和乡村振兴“十百千”示范工程为引领，以赤水河流域97公里干流沿线为突破口，全面完成实用性村庄规划编制，有序实施绿美乡（镇）、绿美村庄专项行动，建成精品示范村、美丽示范村庄，打造乡村振兴先导示范工程，以点带面引领推动全流域美丽乡村建设。

3.增强内生动力，推进乡村振兴。持续激发村民的内生发展动力，以村民幸福为出发点和落脚点，围绕环境优美、生态宜居、富裕富足、乡风文明等目标，增强群众的内生动力，推进乡村振兴。大力宣传，组织和发动群众，鼓励引导群众全程参与乡村建设，为建设宜居宜业和美乡村提供强大的人才支撑，形成全社会共同参与乡村振兴的强大合力。

4.加快绿色产业发展。用好赤水河公共品牌，大力推进生态农特产品品牌打造，按照生态产业化、产业生态化的要求，大力推行流域绿色生态种植，建成竹产业、板栗、李子、枇杷基地。引进中国贵酒集团，坚持“多循环、低能耗、低排放”的生产模式，打造集种植、酿造、商贸、文旅于一体的绿色循环低碳酒产业链条，全产业链打造赤水源酒产业。

（二）抓牢横向补偿

1.增加横向补偿资金。根据测算，镇雄、威信2县未来5年还将在赤水河流域实施超过100个项目，投资概算近420亿元，对比赤水河流域生态补偿下达的资金量，与区域生态环境保护成本严重不匹配，资金缺口巨大。目前流域下游省份补偿资金是横向补偿资金，应适当增加横向补偿资金量，将第一轮云贵川三省共同出资2亿元调整为三省共同出资6亿元。昭通市要按照三省横向补偿协议的目标要求，确保每年的出境断面水质稳中有升，出境水质达标，高质量达到横向补偿条件。同时云贵川三省还应明确补偿资金清算、划拨日期及划拨方式，确保每年横向补偿资金按时、足额到位，并高效投入项目建设。

2.明确企业补偿责任，明确其补偿出资比例。赤水河流域生态补偿的主体是：赤水河下游地区的政府、企业（以白酒生产企业为主）及因地区产业发达使得人均收入增高的居民。客体是：为提供生态系统服务价值付出成本的上游地区的政府，及当地发展受限的企业主体、纯林业、农业耕作为主要收入的居民。

在赤水河流域生态补偿中，应明确赤水河流域内因生态保护而受益的企业特别是白酒企业的补偿责任，明确出资比例，进一步提高补偿资金量。

3. 建立完善多元化的补偿机制。（1）推动产业补偿。在三省协同制定补偿协议时，增加“下游经济发达地区特色产业链向上游延伸，带动上游经济发展，增强流域保护可持续能力”的相关条款，构建流域范围内“酒业反哺”“竹业反哺”“旅游反哺”等多元化的生态补偿机制，推动单项生态补偿向综合性生态补偿转变，真正体现在发展中保护、在保护中发展，让生态保护成果平等惠及上下游，增强流域保护的发展动力。（2）探索就业补偿。探索建设下游发达地区企业吸收上游地区丰富的人力资源就业机制，扩大招聘上游地区富余劳动力，招聘政策上向上游地区倾斜。在招聘时，考虑同等条件下就业岗位向上游欠发达地区倾斜，不断解决上游地区富余劳动力转移就业，特别是对上游地区因赤水河流域生态保护清退行动造成失业的劳动力实行对口帮扶就业。（3）拓展融资补偿。一是争取政府免息或者贴息贷款，还款周期在10~30年，支持赤水河上游地区生态经济产业的发展。二是争取国外贷款支持，拓宽融资渠道，解决资金缺口问题。

（三）抓实纵向补偿

1.完善纵向补偿机制。一是要编制市、县两级赤水河流域生态补偿实施方案。昭通市在省级方案的基础上出台昭通市、县两级实施方案，对新一轮补偿的期限、补偿标准、补偿方式、补偿考核目标等关键要点进行明确。同时，镇雄和威信两县要制定赤水河流域生态保护治理年度实施方案，报上级有关部门审定，确保制度体系健全。二是建立完善跨县生态补偿机制。镇雄和威信续签第二轮补偿协议，完善跨县生态补偿机制。镇雄和威信两县的跨县补偿机制应当科学划分补偿标准，按照流域面积、保护治理成本、项目体量、生态价值等进行测算，在此基础上明确两县的受偿比例。此外，两县要细化联防联控工作机制，开展定期协商、联合执法、联合监测，同时开展交叉执法、交叉监测。三是完善生态补偿考核评估机制。聘请第三方机构或专业团队，对生态补偿前、中、后三个时期全过程目标管理，事前评估主要通过预测评估补偿效果来分析补偿的可行性，并进一步完善补偿方案。事中评估主要监督项目实施质量和资金使用。事后评估则从项目实施后生态环境效益、经济效益和社会效益三个维度开展，对项目绩效进行评估，进一步完善生态补偿机制。

2.争取纵向补偿资金。争取中央和省级财政生态补偿资金，推进赤水河流域生态环境建设。2018年2月，在成都召开赤水河流域横向生态补偿协调会议，会议决定帮助落实不低于三省共同出资1:1的补偿配套资金。

3. 开展技术补偿。加强技术指导，搭建“智慧赤水河管理平台”。平台以数字信息、物联网和云计算等信息化手段为技术支撑，以智慧化生态体系为评估标准，实现对流域信息不间断地实时传送和分析，并依据健康河生态标准对河流的生态状况进行评估、诊断、修复。通过搭建智慧赤水河管理平台，减少管理成本，提高管理效率，同时为生态补偿所需的补偿标准测算、生态保护项目绩效目标评估等提供技术和数据支撑。

中共镇雄县委党校  陈云 王刚武