关于《昭通市文明行为促进条例》的起草说明

为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实中共中央关于把社会主义核心价值观融入法治建设等系列决策部署，充分发挥立法的引领作用，推动昭通市精神文明建设迈上法治化新阶段，根据昭通市人大常委会2022年立法计划安排，由市精神文明委牵头成立了立法领导工作小组，完成了《昭通市文明行为促进条例（草案）》（以下简称《条例》）。现将有关起草情况说明如下：

一、制定《条例》的必要性和可行性

（一）必要性

一是促进精神文明建设法治化的客观要求。习近平总书记强调要坚持依法治国和以德治国相结合，推进国家治理体系和治理能力现代化；中共中央《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》等决策部署也要求加强道德领域突出问题专项立法，以法治方式保障和实现社会主义核心价值观内化于心、外化于行。

二是实现昭通高质量发展的现实需要。大力提升城乡文明程度，培养明理守法高素质的城市居民，是实现昭通高质量发展、营造良好营商环境的重要基础条件。近年来，我市大力培育社会主义核心价值观，市民文明素质和道德水平有了提高。但是，作为一个发展相对滞后的城市，还存在闯红灯、乱扔垃圾、遛狗不牵绳、铺张浪费、盲目攀比等不文明行为和现象，迫切需要通过立法为昭通早日实现城市发展战略目标提供道德涵养和精神支撑。

三是促进文明城市创建工作的内在需要。近年来昭通市委、市政府高度重视文明城市创建工作，明确“一把手亲自抓、举全市之力争创全国文明城市”的工作要求，广泛动员各方力量参与创建活动。对标全国文明城市测评体系，推进文明行为立法已经成为创建全国文明城市的硬性指标和迫切需求。

（二）可行性

一是有社会共识。当前全市正大力推进全国文明城市创建，社会各界特别关注文明行为，无论是各级领导、城市管理者还是人民群众，都对文明行为立法持积极肯定态度，制定和实施这部法律的社会基础基本成熟。

二是有实践经验。目前，北京、上海、南京、西安等诸多城市已经率先完成了相关立法，截至目前，省内共有昆明市、曲靖市、普洱市、丽江市、玉溪市、大理州、红河州等7个城市完成了相关立法，这些城市的前期工作为我市相关立法提供了经验。

三是有现实条件。昭通市、县两级在文明城市创建工作中已经做了很多工作，积累了许多宝贵经验，这些工作措施和制度有力地引导和规范了公民行为，是制定《条例》的实践依据。

二、立法的主要依据和参考

（一）政策文件依据。主要有《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》《新时代公民道德建设实施纲要》《新时代爱国主义教育实施纲要》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等。

（二）法律法规依据。主要有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《中华人民共和国消防法》《城市市容和环境卫生管理条例》《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《医疗纠纷预防和处理条例》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国教育法》等。

（三）参考依据。主要包括全国各地地级以上城市已出台的相关条例，包括《北京市文明行为促进条例》《西安市文明行为促进条例》《南京市文明行为促进条例》《六盘水市文明行为促进条例》《青岛市文明行为促进条例》《广州市文明行为促进条例》《昆明市文明行为促进条例》《玉溪市文明行为促进条例》《普洱市文明行为促进条例》等。

三、条例起草的过程

（一）部署阶段（1月）。一是成立领导机构。市精神文明委员会于2022年1月28日成立由市委副书记任组长，相关市直部门为成员的立法起草领导小组，下设办公室在市文明办，从市政府办、市司法局、市创文办抽调10人组成起草专班，负责起草工作。二是制订工作方案。根据立法要求和立法程序，提出了《条例》的主要思路和框架设计，明确各阶段时间节点。

（二）调研起草阶段（2—3月）。一是梳理有关事项。围绕立法目标，对现行上位法及昭通市地方性法规进行全面梳理，学习了44个城市的《文明行为促进条例》，对昭通市文明行为促进工作的主要问题进行分析研判。二是开展起草调研。采取起草和调研同步推进的方式，2月，召开《昭通市文明行为促进条例》立法工作座谈会；3月完成市直部门调研，重点到市公安、交运、教体、政务服务、市场监管、区综合执法局等部门开展调研座谈，形成了《条例（草案草拟稿）》。

（三）论证修改阶段（4—5月）。一是外出考察学习。5月23日至25日，由市委副书记罗永斌带队，赴普洱市、曲靖市考察《条例》立法相关工作，学习两地文明行为促进工作经验，充分借鉴后对《条例》进一步充实完善。二是主动对接协调。多次与市人大相关委室、市政府办、市司法局、云南意衡律师事务所等对接《条例》出台程序、立法工作步骤等，形成了《条例（草案征求意见稿）》。

（四）公示审议阶段（6—7月）。一是广泛征求意见。6月15日，面向全市市直部门和县区征求意见；6月17日至7月17日通过市人民政府门户网站、文明昭通微信公众号向社会公众征求意见；前往镇雄县、威信县、彝良县、巧家县、鲁甸县、盐津县等开展实地调研座谈；共征求到意见建议425条，根据征求意见对草案进行再次修改完善。二是组织专家论证。7月20日，召开《昭通市文明行为促进条例》专家论证会，邀请文明建设和立法、法律方面专家对《条例》进行论证，根据论证意见对《条例》进一步完善。三是开展合法性审查。8月初邀请市司法局、市政府办对《条例》开展了合法性审查，出具了书面审查意见。

四、《条例》的基本思路和主要内容

《条例》坚持以习近平总书记关于加强精神文明建设系列重要讲话、重要指示批示精神为指导，从以下几个方面重点把握。一是明确价值导向，法治和德治相结合。立足昭通实际、突出昭通特色，在起草中注意将道德语言转化成为法律语言，注重基本规范与倡导的递进与衔接。二是坚持目标导向，自律与他律相结合。坚持正向激励为主，突出便民、利民、惠民目标，着力提升公民思想道德素质，促进和引导公民行为规范的养成。三是坚持问题导向，量力而行和尽力而为相结合。小切口立法，不求面面俱到，着重突出与市民日常生活和工作密切相关的问题，紧扣市民反映强烈的问题。

《条例》分为五章，共三十条。分为总则、规范与倡导、促进与保障、法律责任以及附则。

第一章总则（1—6条）。共六条，主要规定了立法目的及依据、适用范围、原则与机制、管理主体和政府及其部门职责、经费保障、社会责任。

第二章规范与倡导（7—21条）。共十五条，是条例的核心内容，主要规定了市民的文明行为基本规范和倡导规范。第7条规定了公民文明行为的原则性基本规范，第8—18条规定了市民在公共秩序、公共环境卫生、出行、旅游、经营、网络、医疗、家庭、校园、社区、乡风等方面应当遵循的基本文明规范。第19—21条规定了倡导类规范，突出已有的优秀文明成果和地方特色文明建设，对社会大面上的红色文化传承、社会正气、社会风尚作了倡导。

第三章促进与保障（22—26条）。共五条，主要包括了精神文明建设委员会工作机构、各级人民政府及其部门、窗口服务单位、执法单位、新闻媒体、学校教育机构、有关经营管理机构权利义务的规定、文明行为促进机制平台建设。

第四章法律责任（27—29条）。共三条，主要规定了不文明行为的法律责任，侵害劝阻人、投诉人以及国家机关工作人员不依法履职的法律责任。

第五章附则（30条）。规定《条例》施行时间。

五、《条例》的特色亮点

（一）积极回应现实问题。一是紧密结合时代需求。如：针对当前抗击新冠肺炎疫情中反映的问题，第八条第七项规定，“履行传染病防治有关义务，主动配合执行预防、控制以及应急措施，如实提供有关情况”；针对网络诈骗高发问题，第十四条第五项规定，“积极抵制和防范网络沉迷、赌博、诈骗，积极举报、投诉不良信息”。二是紧扣市民反映强烈问题。结合调研、座谈和征求意见情况，针对恶意占用紧急服务电话，第八条第八项规定，“不乱拨打110、120、119等紧急服务类电话”；针对群众反映强烈的“缺斤少两”问题，第十二条第一项规定，“不作虚假或者误导性宣传，不销售假冒伪劣产品，不缺斤少两”。三是旨在改变市民不良习惯。如：第十五条第五项规定，“操家理务，保持家庭卫生干净整洁”；第二十一条规定，“反对封建迷信，自觉抵制邪教”“反对高价彩礼、恶俗婚闹，不高价随礼，文明节俭操办婚、丧、祭等事宜”。

（二）突出昭通地方特色。一是体现昭通战略定位。结合“脱贫致富示范区，生态保护修复排头兵，滇东北开发开放新高地”战略定位和市委实施“六大战略”要求，在《条例》中体现乡村振兴、生态环境保护、城乡融合发展等方面内容。如：第十八条专门针对“乡风文明”作了规范，第九条第七项规定“不向河流、湖泊、库塘等沿岸和水体丢弃废物、排放污水”等。二是体现昭通文化特色。立足昭通少数民族多的情况，结合“2023年创建为全国民族团结进步示范市”目标，在第七条公民原则性基本规范中明确提出“维护民族团结”；立足昭通红色资源丰富，单独将“传承红色基因”列为一条。

（三）务求制度切实可行。一是注重配套制度和措施的制定。第三章促进与保障，从各部门、行业的职责出发，从机制建设和基础设施建设方面予以明确。二是突出激励与教育。本条例内容对象是“文明行为”，价值导向在于“促进”，重点在于促进与保障而非管制，在于宣传与教育而非惩罚，因此篇幅以正面倡导性条款为主。