昭通市创新新型城镇化直过式的实践与启示

昭通市在加快推进新型城镇化的进程中，解放思想、大胆创新，抓住易地扶贫搬迁的重大历史机遇，将农村贫困群众直过式搬迁进城安置，有效助推了脱贫攻坚决战决胜取得最后的胜利，探索走出了一条新型城镇化创新之路，也为接续乡村振兴提供借鉴经验。

一、昭通市创新新型城镇化直过式的具体做法

在夺取脱贫攻坚取得最后胜利过程中，昭通市为加快城市建设步伐，以“一城三区、若干小镇、产城融合、城乡一体”的总体布局快速推进新型城镇化建设，特别注重抓住易地扶贫搬迁安置的重大历史机遇，将农村贫困群众直过式搬迁进城安置，推动城镇布局不断优化。

（一）建立完善责任机制。按照“中央统筹、省负总责，市、县抓落实”的工作机制，坚持政府主导、群众自愿、量力而行、保障基本、创新机制的原则，动员社会、市场等各方面力量共同参与，落实责任机制，细化工作职责。成立由市委书记、市长任双指挥长的市易地扶贫搬迁工作指挥部，下设6个工作组和昭阳区靖安、鲁甸县卯家湾2个分指挥部，建立联席会议机制，并在10个县（区）参照成立了以党委、政府主要领导为双组长的易地扶贫搬迁工作领导机制，严格按照项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制、双点长制等制度，层层压实责任，明确任务分工，紧扣搬迁目标任务和时间节点，全面加强调度统筹，掌握好工作主动权。

（二）精准锁定搬迁任务。昭通市聚焦“一方水土养不好一方人”的六类区域，精准锁定易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口306956人，其中：2016年52256人、2017年38262人、2018年65098人、2019年151340人。

（三）因地制宜，创新安置模式。立足大部分县不具备县域内大规模集中安置的实际，创造性地提出“进城、入镇、进厂、上楼”的思路，打破县、乡、村行政区划，启动23个新增集中安置区（点）建设，其中万人以上的安置区有9个。靖安、卯家湾两个跨县安置区人口为4万人左右，其规模和难度相当于新建两个中等县城，这么大规模的人口迁移在昭通史无前例、在全省全国绝无仅有、在世界上也是极其罕见。

（四）全力推进配套项目建设。对照国家发改委易地扶贫搬迁补短板和省委、省政府“50个工作目标”的要求，按照“缺什么补什么”的原则，各县（区）通过优化施工组织，压实责任、倒排工期，千方百计做好施工要素保障，加快安置区（点）学校、医疗卫生机构等配套项目建设进度。全市易地扶贫搬迁安置区（点）规划建设的学校、医疗卫生机构已全部完工，市政道路、一水两污、农贸市场、社区用房、村史馆等配套设施已全部完工投用。

（五）平稳有序分房搬家。市级加强统筹指导，督促各县（区）按照确定的任务、原则、方式、时间、流程、要求等内容推进分房搬家工作。指导涉及跨县（区）安置的迁出地和迁入地加大协调沟通，确保分房、搬家工作有序进行；整合力量加大宣传，引导群众提前处置好各类物品，营造积极浓厚的搬家氛围；完善搬家机制，统筹发挥挂钩帮扶单位、包保干部、驻村队员、志愿者等力量，建立完善搬家结对帮扶台账，落实“包保到户、责任到人”的搬家保障机制，所有群众如期安全有序实现搬家入住。

二、昭通市创新新型城镇化直过式的主要成效

截至脱贫攻坚取得胜利时的2020年底，全市有35.47万群众实现了从贫困山区到现代城镇、从传统农民到城镇居民的直过式跨越，使昭通的城镇化率一举提升了7个百分点。这就是昭通市创新新型城镇化直过式的最大成效。

（一）实现“三位一体”整体推进易地扶贫搬迁。按照“能搬则搬、应搬尽搬、整村搬迁”的原则，精准锁定“十三五”易地扶贫搬迁对象8.26万户35.47万人。通过大规模实施易地扶贫搬迁，实现城乡人口分布格局重构、产业发展结构重组、山区自然生态环境重塑“三位一体”整体推进。

（二）让最大难点变成了最大的亮点。“十三五”时期，全市克服最大困难，累计建成373个集中安置区（点），搬迁35.47万群众。其中，进城入镇安置区（点）58个安置25.02万人，800人以上安置点30个安置24.1万人，万人安置区9个安置19.65万人。昭阳区靖安、鲁甸县卯家湾跨县安置区和彝良县发界安置区位列全国跨县安置规模的第一、二、四位。

（三）着力保障和改善了民生。在搬迁过程中，按照贫困户与随迁户同步分房、住房建设与各类综合配套同步建设、人员安置与产业就业同步落实、硬件建设与建立完善社区管理机制同步推进的“四同步”原则，全市易地扶贫搬迁集中安置区（点）通过新建、统筹利用周边资源共配套学校68所、医疗卫生项目68个，同步配套建成35个警务室、44个便民服务中心、48个“一水两污”项目等基础设施和公共服务设施，极大改善了搬迁群众的生产生活条件。

（四）后续扶持发展见实效。面对搬迁群众，既统筹长远发展、又兼顾现实需要，以“加强培训、转移外出就业”为主要抓手，以“盘活三块地、鼓励自主创业、建设扶贫车间和农业基地”为有效措施，走出了易地扶贫搬迁后续扶持发展的“昭通新路径”。一是加快走出去，开了眼界又赚钱。“十三五”期间搬迁群众对外输出转移就业10余万人。二是盘活三块地。在迁出地，着力盘活140.8万亩“三块地”，切实增加搬迁群众权益收益。三是建扶贫车间，进行托底安置。四是建产业基地和鼓励自主创业，多渠道解决群众就业增收问题。

总之，实施易地扶贫搬迁安置工程有效解决了昭通市贫困人口的脱贫问题，通过扶贫产业、公共服务供给、治理创新等内容的展开，创新性地完成了搬迁人口的新型城镇化过程。

三、昭通市创新新型城镇化直过式的启示

（一）抓住机遇是“破局”之棋。“十三五”以来，脱贫攻坚无疑是昭通市最大的政治任务和历史挑战，也是最大的民生工程和发展机遇。昭通脱贫攻坚和民生方面面临的最大困难，就是一方水土养不好一方人。这带来两个次生问题：一是人和自然的矛盾突出，到处开荒种地，生态环境不堪重负；二是人和人之间，为争夺生存资源关系更为紧张。所以昭通发展要“破局”，就需要抓住脱贫攻坚和新型城镇化的双重机遇，实施易地扶贫搬迁，大规模地改变农民的身份和生产方式，搬不动山就搬人，让人搬到人该待的地方，让树长在树该长的地方，这是昭通也是大多贫困地区带有普遍性和根本性的问题。因此，昭通市以易地扶贫搬迁安置为载体，推进新型城镇化和脱贫攻坚协调发展，这不仅是一种创新型易地扶贫搬迁模式，更是一种创新新型城镇化推进的模式。这一模式的选择，让搬迁贫困户“一步住上新房子，快步过上好日子”，同时实现了城乡人口格局重构、产业发展结构重组、山区自然生态环境重塑“三位一体”整体推进。全市35.47万搬迁群众全部搬入新居，一步实现从深山到城镇的“直过式跨越”。易地扶贫搬迁由最大难点变成了最大亮点。这一经验，无疑为我们接续乡村振兴提供了有益启示。

（二）注重宣传是关键一步。在移民搬迁进城过程中，注重向搬迁群众宣传是关键一步。一是宣传全覆盖，确保政策清。逐户宣传全覆盖，把政策和要求讲透，把权利和义务讲清，引导群众思考改变生产生活方式，做好从农民到市民到产业工人的各种准备；围绕何时搬、何时拆，随迁户需要补多少差价等事项一一固定下来，签订完善协议，先入为主、打好前站。同时，制定接地气、通俗易懂的宣传海报、挂历，印发给搬迁群众并张贴在明显的位置，让易地扶贫搬迁政策深入人心；各挂包单位干部职工深入村、组召开群众会议，向搬迁群众宣传政策、讲道理和分析搬迁后将给群众带来哪些好处等，让群众全面了解搬迁政策，坚定了易地扶贫搬迁对象的信心和决心。通过多种宣传途径，使易地扶贫搬迁政策家喻户晓，促使搬迁群众思想从“要我搬”转变为“我要搬”。二是做好外宣，及时反映易地扶贫搬迁工作动态。积极配合新华社、《云南日报》、云岭先锋杂志社、云南网、《春城晚报》及市级媒体平台做好昭通易地扶贫搬迁宣传报道工作，推介昭通市经验做法，展现易地扶贫搬迁工作成效。

（三）做好“一配套两支撑强服务”是根本举措。“一配套”，即注重做好安置区（点）基础设施建设配套大文章，在交通、水利、教育、医疗等方面下功夫。例如，鲁甸卯家湾安置区建设，按照“不是建一个安置区、而是建一座新城”的定位，一次性规划新城区3.31平方公里，安置区内交通、学校、医院、社区服务中心等配套建设齐备。“两支撑”，即注重强化安置区（点）的产业和就业支撑。一是产业支撑：大力培育苹果、马铃薯、胡萝卜、蔬菜及食用菌等农特产业；积极探索建设“扶贫车间”及“城市商业综合体”，为搬迁群众提供就业岗位。二是就业支撑：根据就业意愿为搬迁群众提供“外出转移就业、扶贫车间就近就业、蔬菜和食用菌大棚务工就业、鼓励创业带动就业、公益性岗位兜底”等“就业套餐”。在安置800人以上集中安置点建立就业创业服务站，提供岗位推介、就业指导等一站式服务。“强服务”，即注重强化安置区（点）的服务功能，优化管理服务，构筑“安心扎根”的温馨园。优质的管理服务是打好易地扶贫搬迁“巩固战”，确保易地扶贫搬迁群众安得下心、扎得下根的有力保障。

（四）党建引领作用是保障。一是基层党组织建设全覆盖。在安置区（点）成立基层党组织，以一栋楼或就近几栋楼为1个单位建立党小组，实行网格化管理，确保组织体系覆盖横向到边、纵向到底，以党的基层组织建设引领推动易地扶贫搬迁各项任务落实，努力做到党的组织无处不在、党员作用时时发挥，确保每一个易地扶贫搬迁安置区（点）都有一个坚强的战斗堡垒，每一户易地扶贫搬迁家庭背后都有一名坚定的共产党员。二是强化社会融入。各县（区）在大型安置区（点）均成立了临时党工委（管委会），根据安置规模和人文地理确定社区组建个数、名称，提前谋划、选聘社区服务管理人员、片区长、楼栋长等，负责统筹推进安置区（点）住房分配、搬迁入住及后扶管理等工作，确保养老、落户、就医、就学等社会服务保障全部得到落实；物业公司、便民服务机构、志愿者队伍率先进驻，针对搬迁群众不熟悉安置区（点）环境、不会使用电梯、电器等问题，制作电梯乘坐及电磁炉、煤气、马桶使用，垃圾分类、城市交通规则等资料，组织搬迁群众学习观看，助推搬迁群众尽快融入新集体、开创新生活。三是锻造“乌蒙铁军”。昭通锻造了一支敢于担当、甘于奉献、勇于攻坚、无坚不摧的“乌蒙铁军”，再硬的骨头也嚼得烂！有人曾认为昭通的搬迁新区（点）会是“火药桶”“贫民窟”，但是至今为止，搬迁群众没人上访闹事，大家和谐努力一派欣欣向荣景象。昭通人的精气神起来了，干群关系更紧密了，群众路线走得更实了，这是最大的财富，也是最大的成就。

（此文系2021年度云南省委党校（云南行政学院）系统课题。课题编号：2021ZS006）

中共昭通市委党校 王 婧