聚焦昭通“十四五”，推进脱贫攻坚与乡村振兴的政策衔接

公共政策作为政府对经济社会发展所施加的外部干预力量，能够发挥规范、引领、保障、催化、分配等重要作用，进而使其对象客体状态发生预期改变。党的十八大以来，全国按照“五个一批”的总体要求，实施精准帮扶，出台了一系列政策举措。通过加强党对脱贫攻坚工作的全面领导，建立各负其责、各司其职的责任体系，精准识别、精准脱贫的工作体系，上下联动、统一协调的政策体系，保障资金、强化人力的投入体系，因地制宜、因村因户因人施策的帮扶体系，广泛参与、合力攻坚的社会动员体系，多渠道全方位的监督体系和最严格的考核评估体系，为脱贫攻坚提供了有力制度保障。这个制度体系中，根本的是中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制，从中央到地方逐级签订责任书，明确目标，增强责任，强化落实。这些制度成果，为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案。

昭通市的脱贫攻坚政策制度从对贫困人口的精准识别、“五个一批”制度安排、项目资金政策支持、易地搬迁、危房改造、基础设施建设、教育扶贫、东西部协作、产业扶贫等都有一整套行之有效、各方认可的安排部署，这些政策举措对于打赢脱贫攻坚战起到重要支撑作用。

目前，既要在乡村振兴战略下对脱贫攻坚进行再思考，研究如何利用乡村振兴所明确的政策举措来巩固脱贫攻坚成果，促进当地经济社会持续发展，又要从脱贫攻坚出发对乡村振兴进行再认识，总结脱贫攻坚的实践创造和伟大精神，研究脱贫攻坚对乡村振兴的动力传导机制。时下，乡村振兴战略的实施时间紧迫、任务艰巨、内容繁杂、主体多样，脱贫攻坚与乡村振兴的衔接必然存在着政策上的诸多留白和缝隙，“泾渭分明”导致部门之间、上下级之间、区域之间协调不够、标准不一。我们需要思考：如何加强政策衔接的顶层设计？如何保持政策的延续性、公平性、普惠性？如何让脱贫攻坚政策该退出的退出、该延续的延续、该转化的转化？避免因为政策的断崖、空白、矛盾和混乱而导致民众的盲目、敏感、易变和从众。

一、做好两者政策衔接的顶层设计

脱贫攻坚围绕贫困人口的“两不愁三保障”和稳定增收具体目标，精准扶贫，为全面建成小康社会托底，重点突出。乡村振兴要从全局和战略角度，统筹“三农”工作，进而实现农业农村的现代化和乡村治理的现代化，是任务艰巨、意义深远的系统工程。两者政策衔接是顶层设计从点到面的重大转变。要考虑顶层设计中的政策秉持长短结合、分阶段编制原则，要密切关注中央及云南省对精准脱贫和乡村振兴的立法保障及政策制定，要贯彻中央统筹、省负总责和县抓落实的管理体系，建立贯通纵向上下级和横向执行部门的政策衔接运行机制，考虑出台针对相对贫困人口的中长期帮扶意见，建立现有脱贫攻坚政策的综合研判和适时延续机制，建立返贫预警机制、构建特殊人群“安全阀”，要鼓励科研机构调研谋划乡村振兴长远发展的体制机制。通过健全和完善政策衔接保障机制，实现信息分享机制的共建、资金的共享、人力资源的共用。就昭通而言，尽早制定并实施《昭通市乡村振兴规划》。

二、做好两者政策衔接的三个转变

（一）“局部性政策”转变为“整体性政策”。脱贫攻坚的政策范围针对的是绝对贫困人口、贫困村和贫困地区，而乡村振兴阶段政策范围包括所有的乡村区域和乡村人口，还聚焦城乡如何统筹发展。脱贫摘帽后，要将两者的政策高度融合，既要从微观来持续关注特殊群体，更要从宏观思考乡村振兴的途径和方法。（二）“特惠政策”转变为“普惠政策”。要转变政策供给方式，逐步将针对绝对贫困的脱贫攻坚举措调整为针对相对贫困的常规性、普惠性社会保障措施；将原来单纯针对绝对贫困人口、贫困村和贫困地区在基础设施、产业发展、易地搬迁、公共服务、社会帮扶等方面，特别是在金融扶贫、创业担保、职业培训、医疗保障及法律援助等方面的扶持政策向乡村所有成员普及；将危旧房改造、易地扶贫搬迁等政策并入乡村人居环境整治政策；弱化因为是否是绝对贫困人口、贫困村和贫困地区而形成的基本公共服务差别，借此来激发不能“等靠要”的内生动力，增强“非贫对象”的获得感。（三）“福利性政策”转变为“效率性政策”。要将部分扶贫政策整合优化为乡村发展支持政策；将增强贫困户发展能力的政策举措，转变为带动小农户参与乡村振兴并分享政策红利；以深化农业供给侧结构性改革为主线，推进农村一二三产业融合发展，不断培育壮大新型农业经营主体；探索“基层医疗+养老”模式；注重用财政资金生产性贴息和保费补贴等方式撬动金融信贷及保险资金共同投入，从单纯扶持生产端向扶持生产与营销两端转变；从群众带动性、产业持续度、链条完整性等方面给予政策扶持，从对农村经营主体的直接扶持向建设培育区域要素集聚平台的间接扶持转变。

三、做好两者政策衔接的延续贯通

将适合地方实际的政策延续到乡村振兴工作中，使其能够为下一步工作带去便利。2019年3月7日，习近平总书记提出：“贫困县摘帽后，也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚，要继续完成剩余贫困人口脱贫问题，做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。”根据昭通发展的实际需要，提炼成熟的理论成果和实践经验，保留需要接续和强化的政策。要继续强化五级书记抓乡村振兴的组织保障；继续落实“摘帽不摘帮扶、摘帽不摘政策、摘帽不摘责任、摘帽不摘监管”要求；延续针对贫困户的基本医疗保障政策和“精准脱贫保”等商业保险政策；继续实施土地资源、帮扶资金入股龙头企业、经济组织模式，提高绩效收益，分享发展红利；注重把当地资源优势和脱贫攻坚中的政策机遇等转化为产业优势；继续加大对已建产业链条延伸的扶持力度，促进农村产业“接二连三”；通过改善贫困户住房条件、推动农村相对集中居住和人居环境整治，打造生态宜居乡村；依托高校科研院所开展科技扶贫，实现扶志扶智与壮大新型职业农民队伍相衔接；通过深入挖掘当地红色资源，将弘扬红色文化与推动乡村文化建设相衔接。要继续使用和完善量化指标、硬性规定等方法，将脱贫攻坚中的队伍管理、督导考核、政策激励等体制机制运用到乡村振兴战略中。

四、做好两者政策衔接的路径协同

实现乡村振兴的五个具体路径分别是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，两者衔接的政策供给具体表现在这些方面。产业振兴政策供给方面，要从政策层面保证产业发展的连续性，让市场在乡村振兴中扮演更加重要的角色，更加注重电商平台在扶贫工作中的运用，积极支持农村集体经济发展，有序开展扶贫产业项目的规范升级工作。人才振兴政策供给方面，在挖掘培育好新乡贤、致富能手、当地学子等“本土人才”的同时，吸引有情怀、有意愿、有本事的“外来人才”，让两种人才交相辉映、相得益彰，“本土人才”记得住乡愁，“外来人才”品得出乡韵。文化振兴政策供给方面，要注重发挥村规民约的规范引导作用，从根本上引导村民自立自强，同时要加强乡村文化基础设施建设。生态振兴政策供给方面，要秉承“绿水青山就是金山银山”的乡村生态发展理念，将生态振兴与产业振兴的各项举措有机融合，围绕“保护生态”与“扶贫”的双重任务打好政策“组合拳”；要因地制宜采取差异化、个性化的生态振兴措施，规范乡村生态化生产，引导乡村生态化生活，建立起科学合理的乡村生态监督和考核评价机制。组织振兴政策供给方面，要继续落实五级书记齐抓乡村振兴的政策机制，进一步加强乡村基层党组织建设，对基层党组织干部队伍结构进行优化，探索建立驻村工作队和第一书记常态化机制，着力打造一支懂农业、爱农村、爱农民的优秀基层工作队伍。

五、做好两者政策衔接的资源配置

充分发挥农村自然资源、土地、宅基地的优势，循序渐进制定引导政策和互惠互利措施，树立资本到乡村投资产业的信心。

深化农村土地制度改革。重点围绕宅基地扩权赋能，赋予农民住房财产权流转、抵押等权能，盘活利用闲置宅基地和农房，发展乡村民宿等新产业新业态。土地利用年度计划指标继续向贫困地区倾斜，新增建设用地指标优先满足易地扶贫搬迁发展需要。

深化农业经营制度改革。发展多种形式的适度规模经营，加快培育包括农业生产性外包服务主体在内的新型农业经营主体。

完善资金投入机制。赋予县级政府更大的资金统筹整合权限，切实提高涉农资金规模效益。鼓励社会资本发挥自身优势，投资乡村产业。创新农村金融产品，完善农村金融机构的激励约束机制。制定关于涉农资金和项目整合的实施细则，建立健全资金项目整合机制，全面归并整合各类涉农资金和项目，统一集中管理使用，统筹推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。将脱贫攻坚项目库和乡村振兴项目库统一合并管理。支持地方在债务风险可控前提下，对新型农业经营主体和普通农户小额贷款给予贴息贴费，大力推动乡村振兴。

完善人才汇聚机制。将紧缺和急需型人才投入到深度贫困民族地区，产生“培养一个，带动培养一片”的效应。